内容提要：在刑事诉讼中，庭前审查程序是衔接公诉与审判的中间环节，它虽不属于正式的审判程序，但对于刑事审判的顺利运行及司法资源的优化利用具有重要意义。本文在对刑事诉讼庭前审查程序进行比较研究的基础上，详细阐释了庭前程序运作的一般法理性问题，进而对我国庭前审查程序存在的缺陷及原因进行了分析，并在文章的最后提出了建构我国刑事庭前审查程序的新构想。
关键词：庭前审查 预审程序 证据展示
公诉案件庭前审查程序，西方国家习惯称之为“预审听证”，在我国又被简述为“公诉审查”，其要义是指法院正式审判之前，在对案件进行初步审查的基础上，决定是否将被追诉人提交法庭审判的诉讼活动。公诉审查是刑事诉讼的必经阶段，也是衔接公诉与审判的重要环节。从诉讼发展进程看，英、美、法、德、日等国的庭前审查程序较为完善和发达，普遍承载着诸如展示和检验证据、整理和明确讼争要点、提前处理和分流案件等多项功能。我国的公诉审查程序起步较晚，“就像看戏人们只注意台上演员的举手投足而不注意台前的排练和预演一样，庭前程序在诉讼程序研究中是一个容易被忽视的程序。然而，这一程序的意义决不能低估。”
1996年修正后的刑事诉讼法第150条规定：“人民法院对于提起公诉的案件进行审查后，对于起诉书中有明确的指控犯罪事实并且附有证据目录、证人名单和主要证据复印件或者照片的，应当决定开庭审判。”应当说，这种规定突破了原刑事诉讼法庭前实体审的桎梏，在一定程度上克服了法官庭前预断、庭审走过场的弊端。然而这种简单划一的公诉审查程序，由于设计不尽合理，功能非常单一，导致其既缺乏抑制公诉、服务审判的功能，又无法实现过滤、分流的独立价值，从而造成司法资源的严重浪费和审判的过分拖延，使刑事诉讼法的规定流于形式。为了使我国的公诉审查程序更趋合理，笔者在此拟先对国外庭前审查程序进行比较分析，从中透析公诉审查程序的一般法理性问题，进而剖析我国公诉审查程序存在的问题，并提出完善我国公诉审查程序的构想，以兹探讨。
一、国外公诉案件庭前审查程序之比较考察
就国外公诉案件的庭前审查程序而言，其最具典型意义的运行模式大致区分为三种类型：以英美为代表的英美法系型，以法德为代表的大陆法系型，还有独树一帜的日本型。尽管由于历史传统、法律文化及诉讼价值观等多方面的影响，这些国家刑事公诉案件庭前审查程序在具体设置上有所不同，但就公诉审查的一般性特征而言，其庭前程序已经相当完备和发达，尤其是其程序设置的科学化、功能的多元化和运行的合理化对我国目前相形见绌的公诉审查程序不无借鉴意义，笔者在此具体分析之。
（一）英美型
1、英国。在英国，对于按照公诉书起诉的可诉罪案件，设置了移送审判程序，实行由治安法官预审的制度。即对警方和检察官提起控诉的案件，首先由治安法院进行审查，以确定控方是否有充分的指控证据、案件是否有必要移送刑事法院审判，从而保证被告人免受无根据之起诉和审判。尽管这种预审并非正式审判，但由于预审法官在被动听取控辩双方意见及证据的基础上，必须做出是否具结移送审判的决定，因此，其审查必然涉及到一定程度的实体审查。
英国的预审有两种形式，即书面预审和言词预审。书面预审就是预审法官根据书面陈述，无须口头提证或辩论，审查后即决定是否将案件移送刑事法院以正式起诉程序审理。根据《1980年治安法院法》的规定，预审法官一般情况下只使用书面预审，只有在以下两种情况下才进行言词预审：（1）被告人没有律师出庭；（2）治安法官收到的起诉方提交的书面陈述中，要求把被告人提交正式审判的证据不充分。言词预审的程序是，起诉方先向治安法院说明案由，然后传唤证人进行主询问和交叉询问，被告方应同时做出答辩，并可申请传唤本方证人出庭作证，若有必要，控辩双方还可进行第二次主询问和交叉询问。但“英国预审程序的对抗性在现代刑事诉讼对效率的追求下，出现了逐步弱化的趋势”，“融入了不少职权主义的因子。”
其1996年《刑事诉讼与侦查法》规定，预审只允许以书面方式提出证据，因此所谓的“言词预审程序”已不复存在了。
就英国预审程序的审查处理情况而言，对于一般的可诉罪案件，法官在该程序中可做出撤销案件或移送刑事法院审判的决定。由于这种决定的做出是法官不可推卸的责任，因此控辩双方的述辩意见及向法庭展示证据便成为必然要求，以便法官能够充分审查双方证据、明确讼争要点，进而决定是否必须现实的将案件移交刑事法院审判。在治安法官预审审理后，如果认为起诉方提供的证据在形式上显示有理由，能够成立案件，就可以决定将被告交付正式审判；对于决定交付正式审判的案件，治安治官必须在法定日期向刑事法院移送案卷，该案卷应包括：（1）原告起诉书；（2）证言笔录；（3）被告人供述；（4）证人名单；（5）书证或物证清单。
如果治安治官认为起诉方指控的证据不充分，而被告人及其辩护律师有充足理由认为控方现有证据将被告人交付审判不合理，就可决定不起诉并将被告人立即释放，可见“司法审查仍发挥着抑制公诉权滥用的作用”。
如果起诉人对法官决定不起诉有异议，则可向刑事法院提出自行起诉书，但提出自行起诉书需征得高等法院同意，否则刑事法院可驳回起诉。同时，根据1987年《刑事审判法》，对于重大、复杂，明显没有必要进行审查的欺诈案件以及针对儿童的严重伤害或性侵犯案件，为了避免无谓拖延，也可不经预审，直接移送刑事法院审判。英国预审程序之展示检验证据、分流处理案件、抑制公诉、提高审判效率等诸项功能由此可见一斑。
2、美国。美国刑事诉讼没有专门的预审程序，在浓厚的个人本位主义价值观的影响下，其预审程序更加侧重对被告人利益的保护，表明出较强的对抗性和公开化趋势。其一般法理认为，预审的目的在于保护重罪被告人免受没有根据的指控，防止轻率地将被告人交付审判。故而在程序设置上，美国的预审对被控以重罪的被告人而言是一项权利而非诉讼必经程序，被告人可放弃预审而直接进入审判阶段。
就开启预审程序的案件而言，美国基本实行言词预审，控辩双方均应出庭，辩护律师也可到庭，被告人不仅可以对控方证人进行交叉询问，还有权出示相关证据，但没有义务这样做，实践中被告人也往往很少出示证据，他们仅仅通过预审程序了解控方证据，为日后庭审辩护做准备。预审法官在听取控辩双方意见和证据基础上进行司法审查，做出将案件移送审判或撤销起诉的决定。“由于预审审查涉及证据合法性尤其是充分性问题，因此是一种实体审查。”
对于移送审判的案件和被告人放弃预审而直接由检察官起诉的案件，管辖法院还应进行提审。提审的意义在于法官听取被告人对起诉的答辩。被告若做出有罪答辩，法庭一般直接判决；被告若作无罪答辩，法院则尽快启动正式的审判程序。可见美国的预审程序设置层层机制，以求最大限度保护无辜，从根本上讲，这种程序为控制双方提供了一个信息交换、诉讼交涉的平台，这种平台的存在，对于分流处理案件，减轻法庭审判压力，节约诉讼成本无疑具有极其重要的意义。
（二）法德型
1、法国。法国的预审法官制度是该国刑事诉讼一项十分重要的制度，预审法官是该国长期司法传统的产物。在法国，对于轻罪和违警罪案件，一般由检察官直接传讯至受诉法院，并由受诉法院做出最终裁判。然而法国最具典型意义的预审程序是二级预审，这适用于重罪案件，详言之如下：
首先，对于法律规定必须预审的案件，检察官先制作立案侦查意见书，提请预审法官进行预审，即一级预审。预审法官在预审终结时，对预审案件根据不同情况做出不予起诉的裁定或移送案件的裁定。对于预审法官认为构成违警罪或轻罪的案件，移送案件裁定书直接送交违警罪法院或轻罪法院，案件即交付审判；如果预审法官以重罪做出移送案件裁定书，则须连同证据移送至上诉法院起诉审查庭作进一步预审，即二级预审。
上诉法院起诉审查庭作为二级预审主体，其最重要的职能是对起诉意见和证据进行审查，以决定是否交付审判。其审查包括两项内容：一是对案卷材料进行书面审查；二是举行庭讯，主持辩论并制作裁定。同时，其审查涉及程序和实体两个方面，程序上主要审查案件的管辖权，实体上则审查犯罪的基本事实、情节及定性问题。经审查后，审查庭可做出不予起诉裁决、移送管辖至轻罪法庭和违警罪法庭裁决以及起诉裁决，达到分流处理案件之功能。
2、德国。德国存在预审程序，但却废除了预审法官制度，其庭前程序最突出的特点是由庭审法官实施预审。详言之，即对检察官提起公诉的案件移送管辖法院后，法院并非立即开庭审判，而是启动一个决定是否开庭的程序，由庭审法官对起诉书和案卷材料做书面审查，从而避免不必要的开庭审理。 庭审法官经过审查，如果认为被告人有足够的犯罪嫌疑，裁定开始审判程序；如果存在事实、证据或法律上的抗辩理由时，则可裁定拒绝开始审判程序。由于德国的预审程序由庭审法官主持，因而其排除预断原则未予贯彻，可以说，德国预审程序是最具有职权主义特征的预审程序。
（三）日本型
日本在战后吸收了英美法系对抗制因素并对传统职权主义刑事诉讼进行了改革，在起诉方式上实行起诉状一本主义，即起诉书中不附带可能使法官对案件产生先入为主观念的文书及其他物品，也不引用证据内容。同时，为了彻底贯彻排除预断原则，日本取消了法官预审制度，将起诉决定权和审判发动权完全委付给检察官。
日本开庭审判前的准备程序最显著的特征就是明确区分为第一次公审期日以前的公审准备和第一次公审期日以后的公审准备。
第一次公审期日以前的公审准备较为灵活，既有法院、检察官和辩护人分别进行的准备，也有控辩双方的协商。具体包括：“（1）控辩双方应尽快向对方提供阅览依法应当阅览的证据文书或物证的机会；（2）对传闻证据和证据调查的请求表示意见；（3）请求保全证据；（4）控辩双方就有关事项如为明确诉因或为明确争点等进行协商；（5）采取确保被告人到庭的措施；（6）法院就变更公审日期等征求控辩双方意见。”
对于复杂案件或法庭认为有必要审理的案件，可以在第一次公审期日以后的任何时间启动一个准备程序，准备程序由主审法官主持，一般情况下，检察官、辩护人、被告人均应到场。其主要目的是明确争点，同时就庭审调查证据的顺序和方法等必要事项进行协商。
通过以上对英、美、法、德、日五国庭前审查程序的比较考察，可以看出，英美型程序既有专门的法官预审，又实行预审法官和庭审法官相分离，从而排除庭审法官预断；法德型程序设有专门的预审程序，但因实行案卷移送，未排除庭审法官预断，可以说，其庭前程序依然固守职权主义模式；日本型程序实行起诉状一本主义，排除了法官预断，但缺乏法官实体性预审。由此可见，庭前审查程序的运作无法脱离特定的法律传统和诉讼文化背景，但从根本上讲，庭前审查程序的多样性最终取决于其在刑事诉讼中的地位和作用。英、美、法、德、日五国庭前程序尽管其运作细节有很大差异，但在庭前程序设置和运作的一般规律性问题上仍具有较大的共通之处，笔者拟在下文对公诉案件庭前审查程序的一般规律性问题予以透析。
二、公诉审查程序一般法理之透析
（一）公诉审查的性质、范围和内容
公诉案件庭前审查程序，作为刑事诉讼连接起诉与审判的中间环节，是案件通向审判的闸门。为了保证庭审透明化，实现真正意义上的庭审实质性，庭前程序的运作便被赋予了很高期望，要求其在整个刑事诉讼中承载众多负担，这种负担在实质层面上是为庭审做好准备，因而一方面庭前程序绝不能代替庭审，另一方面它又不可脱节的服务于庭审，这种居间的诉讼地位决定了其在整个刑事诉讼中负担着特殊的使命。
就审查的性质而言，庭前程序的设置必须具有质的规定性，即既要能有效防止法官先入为主，又要能为法官公正审判提供充分背景材料。据此，庭前程序审查的法律性质应是对案件的接受、审核，而并非审判，其任务是解决是否将被告人交付法庭审判以及案件是否符合开庭审判的条件，而不是确定被告人是否有罪。换言之，“刑事庭前审查程序也是一个冲突解决机制，但它不是对被告人最终是否定罪的裁判，而仅仅是在将被告人推向正式法庭审判之前设置的中间审查程序。”
在审查的范围上，庭前程序也必须予以量化规定。如果过广地将庭前审查程序适用于各类公诉案件，势必造成诉讼程序的膨胀和诉讼资源的浪费，反之，若适用范围过窄，又有对被追诉人诉讼权利保护不力的嫌疑。为了调和这一矛盾，遵循“案件与程序相适应”的原则，只将其适用于重罪、性质恶劣或社会影响力大的案件，不失为明智之举。从上述对各国庭前程序的考察中，不难看出，其庭前程序一般也只适用于重罪案件，这是符合国际惯例的通行做法。
在审查的内容上，有程序审和实体审之分。从英美法德等国通行做法看，为了实现庭前审查的过滤分流案件的目的，其审查范围一般不限于程序审，还在不同程度上对案件事实及相关法律问题进行实体性审查。但由于其庭前程序实行预审法官与庭审法官相分离，因而实体审并不影响排除预断原则的贯彻，反而有助于提高诉讼效率。所以，作为庭前程序，只要其设置科学合理，能够达到排除预断的功效，进行适当的实体审也未尝不可。但鉴于实体审弊端很多，应对这种审查做严格限定，具体而言，在以程序性事实为主的审查中，可对证据的合法性、充分性问题做适当实体审查，从而分流处理因证据不足或违法而提起诉讼的案件，达到节约诉讼成本之功效；同时，审查证据又很少涉及案件事实，因而也不影响排除预断原则的贯彻，应当说是一种较为可行之做法。
（二）公诉审查的功能
刑事庭前审查程序在整个刑事诉讼程序的运转中有着重要作用，其功能的多元化毋庸置疑，但对功能的基本表述却颇不一致。基于对英美法德日五国庭前程序的考察，笔者认为，就普遍意义上讲，庭前审查程序应该具备如下几项功能：
（1）明确讼争要点的功能。通过上述对各国庭前审查程序的比较，可以看出，作为国家司法权运作体现的庭前程序，其仍具有诉讼结构的完整性，即程序中应有利益冲突的双方当事人以及中立的第三方参与，并在程序运行中由第三方对争议问题予以审查并做出裁断。如果控辩双方准备的诉讼资料内容复杂而未经整理，或者案件争点不明确或将没有争议的事实、证据全部留待庭审程序进行调查，势必造成庭审的盲目、拖沓和司法资源的不必要浪费，既有碍诉讼效率，又徒增当事人负担。所以，在法官的主持下，让控辩双方在开庭前即对事实和法律上的重点进行整理，去除无争议的问题，从而使庭审有针对性的围绕争议问题展开，便显得十分必要，也成为庭前程序必须履行的重要功能。
（2）分流处理案件的功能。刑事案件的具体情况千差万变，所有案件都按同一程序处理显然会造成诉讼资源浪费，因此，庭前程序的一项重要功能，就是根据案件不同情况，对其分流处理。通过这种“过滤”使大量的轻罪或证据不足等不符合开庭条件的案件止于正式审判程序之处。同时，对于即将进入审判程序的案件，法院还应根据法律对不同审判程序设置的不同案件适用标准或条件，进行筛选，将其输送于不同的审判程序中，“这一分流过程是庭前审查程序的案件管理功能的体现，适应了现代诉讼程序设计多元化、合理化和精密化的需要。”
（3）检验审查证据的功能。这一功能主要体现为对不合格证据的过滤功能。在庭前程序中，法官往往对控辩双方准备在法庭出示的证据材料进行前置性审查，以排除不具有证据能力的证据材料，使之不能在法庭上向裁判者出示。通过对不合格证据的过滤，使得法官或陪审团不被无关或相关性不大的证据材料蛊惑，从而避免了庭审中诉讼拖延。
（4）抑制公诉权力的功能。刑事诉讼程序是国家与个人之间冲突的解决机制，在这场冲突中检警代表国家行使对犯罪进行追诉的权利，这种追诉权有着天然的扩张趋势，极易侵犯公民的基本权利。但在现代社会，“那些最为牢固确立下来的最为丰富的观念之一，就是个人拥有先于国家权力而存在并高于国家权力的权利。”
因而为了防止国家追诉权滥用，保障被追诉者的权利免受公权力的肆意侵犯，在庭前程序中，法官要对公诉机关指控的事实、证据和强制措施等的合法性予以审查，形成监督制约之势，从而达到抑制公诉权力滥用之目的，实现司法制衡。
（三）公诉审查的一般原则
庭前程序不是法官恣意放任的个人表演，也不是控辩双方漫无边际的即兴发挥。相反，庭前程序的存在有其自身独立的价值，是在一定原则引导下运行的。具体说，庭前审查程序运行的一般原则应包括：
（1）防止预断原则。庭前程序设置的一个基本动机就是防止法官先入为主，产生预断，从而影响裁判的公正性，因而这一原则应是庭前程序应有之义。因为“从裁判的正确性来说，法官有在调查早期形成结论并在以后遇到的证据冲突的考虑因素时仍维持原有结论的强烈趋势。这就可能轻率的做出结论，导致案件处理上的失误。”
实践中，法官对案件的预断主要来自于庭前审查中接触的案卷材料，尤其是控方提交的涉及实体性问题的证据材料，这在法德型庭前程序中表现较为突出。因此，为了有效贯彻这一原则，除了法官自身素质改善外，对庭前程序设置及运作的制度性改革也成为不可忽视的因素。
（2）程序公开原则。庭前审查程序作为刑事案件进入庭审的最后一道“过滤”程序，仍然具备基本的刑事构造，即在控辩双方的共同参与下，由预审法官主持进行。既然有诉讼双方的参与，就必然要求其过程公开、透明，以避免因法官依职权单独接触诉讼一方（尤其是控方）而导致的权力异化。程序公开的基本意义在于保证正义以看得见的方式表现出来，因而贯彻这一原则，必然要求在审查的环节、步骤、对象、内容乃至方式上全然公开，以增强裁决的透明度和社会的信任感。美国的庭前程序奉行“言词预审”，应当说是程序公开原则实施的典范。
（3）平等对抗原则。由于刑事程序中控辩双方在取证能力及诉讼资源分配上实质不均，被告方在很大程度上居于不利境地，因而为了实现国家对天然弱势的被告方的特殊保护，在庭前程序中强调贯彻平等对抗原则便尤为必要。具体而言，控辩双方应当在诉讼地位上平等，都能平等的向法庭提交证据，双方都有义务应对方请求而展示其收集的证据材料，一切有利于或不利于被告方的证据，无论掌握在哪一方手里，都应在法官主持下审查、检验，以便于对方明确争点并为日后庭审述辩做好准备。从上文笔者对国外庭前程序的考察中，可以看出，在整体上，英美法系国家对这一原则的实现程度较大陆法系国家明显要高。应当说，在庭前程序中是否推行这一原则，已成为衡量各国刑事司法发展程度的重要标志之一。
（4）促进效率原则。“所谓效率，即是以最小的资源耗费取得同样多的效果，或以同样的资源耗费取得更大效果。”
就庭前审查程序而言，其设置的初衷便是为了发现并防止错误追究，提高诉讼效率。由于国家追诉权具有天然扩张性，其行使极易导致对公民不合理、无根据的追诉，因而，在进入审判程序之前，即由庭前程序就追究的合法性、证据的充分性予以审查，并“截流”不当追诉，不仅有利于避免社会资源的浪费，也使得双方均能及时从高成本耗费的诉讼冲突中解脱出来，从而缩减刑事诉讼的经济成本和道德成本。
总之，防止预断、程序公开、平等对抗、促进效率四项原则相辅相成，缺一不可，它们共同保证了刑事庭前审查程序多元价值的实现。
（四）审查后的处理
庭前审查是正式庭审的过滤器，这种过滤功能的实现有待于对具体案件的分流处理，从前文对国外庭前程序的考察中可以看出，在对经过预审审查的案件“何去何从”问题上，各国做法仍显示出普遍的规律性。详言之：如果法官认为控方证据充分，能够确认被告方有足够犯罪嫌疑时，即可裁定开启正式审判程序；如果法官认为控方证据不充分、不合理，而被告方又能找出合理依据反驳控方指控，即裁定拒绝开始正式审判程序；如果法官认为案件不属预审范畴而应按其它程序处理时，即可裁定将案件移送相关程序的法院处理。对于法官的上述行为，检察官享有不服抗告权，可通过各国普遍设置的救济程序申诉，但要受到较多司法限制。
以上是笔者对公诉审查程序一般法理性问题的透析，这种透析应当服务于我国庭前审查程序的实践，故而笔者将在下文就我国庭前审查程序存在的问题做一探讨。
三、我国公诉审查程序之评析
（一）我国公诉审查程序的改革概况
在我国原刑事诉讼庭前程序中，由于实行起诉的全案移送和法官庭前实体审制度，从而导致法官先入为主、庭审走过场等诸多弊端，并使法官的中立客观性受到损害。为此，1996年新刑诉法对庭前程序做出了较大改革，具体表现在：
1、改变检察院起诉案件的移送方式，检察机关在起诉时除移送有明确指控事实的起诉书外，只需附“证据目录、证人名单和主要证据复印件或者照片”即可。
2、法院开庭的条件不再是“犯罪事实清楚，证据确实充分”，而是只要有指控明确的起诉书，有证据目录、证人名单和主要证据复印件或者照片，法院就应决定开庭审判。
3、审查后的处理，只规定符合开庭条件的应当决定开庭审判，废除了原刑诉法规定的法院退侦权和庭前要求检察院撤诉权。此外，为了进一步完善庭前程序，1998年1月19日最高人民法院等六机关颁布的《关于刑事诉讼法实施中若干问题的规定》（以下简称《规定》）和1998年6月29日最高人民法院颁布的《关于执行〈中华人民共和国刑事诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《解释》）对庭前程序做了相当程度的补充规定。应当说，这些规定“其最大的优点就在于既向贯彻排除预断原则迈了一大步，有利于在一定程度上保证新庭审方式的‘程序公正’，又照顾了新旧制度的衔接以及目前司法的现实”，“不能不说有一定的‘制度创新’的价值。”
但让人不无遗憾的是，我国立法规定及相关解释，由于规定过于简单，无实质性突破，从而在实践中滋生了新的制度性病灶。
（二）我国公诉审查程序的缺陷
首先，排除预断不能。庭前程序改革的初衷便是防止法官先入为主，产生预断，但在我国，由于缺乏制度性支撑，这一目标难以实现。第一，我国未实行庭前审查法官与庭审法官相分离的制度，并且法院作为整体对案件行使审判权，缺乏真正意义上的“法官独立”，一般情况下由主审法官直接接触案卷材料，从而引发预断在形式上的可能性；第二，虽然新刑诉法规定，主审法官开庭前接触的案卷材料只限于起诉书及主要证据复印件、证据目录、证人名单和照片，意图达到程序审，避免庭审虚化。但在实践中，由于主要证据在很大程度上表现为被告人供述和辩解，并且其不可避免的要涉及细节性问题，法官为了“不打无准备之仗”，总是试图从这些细节中获取信息，“也就是说，法官庭前审查的内容及处理方式本身就不得不使法官超越形式而关注实质。” 因而预断便在实质上产生了，并且这种预断很可能是扭曲的。
其次，缺乏诉讼构造。我国庭前审查程序一般由主审法官就检察院提交的案卷材料进行审查，被告方很难介入这一程序并表达自己意见。同时，主审法官的审查一般仅限于书面审，未贯彻言词审理原则和诉前平等对抗原则。“从某种程度上说，我国庭前审查程序仅仅只是控方与法院对案件的惯例性的‘日常交接仪式’。”
这种缺乏基本诉讼构造的庭前审查方式，必然对被追诉人一方不利，刑诉法保障人权的价值体现因此而形同虚设。
第三，无法抑制公诉。孟德斯鸠曾说过，“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验”，“要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。”
由于公诉权具有天然扩张性，极易侵害普通公民之私权利，因而对其形成制约之势便是国家权力划分当然之义。但在我国，由于庭前程序规定过于简单，正好缺乏这种制约权力。尽管《解释》第116条、117条、118条对公诉审查问题做了相关规定，但在实践中，法院对检察机关的指控，依然无法驳回或改变指控，又由于新刑诉法取消了法院的退侦权，从而使得法院难以拒绝开启审判程序，这无疑在很大程度上提高了公诉对审判的预决效力。我国这种有诉必审的审查方式实质造成了庭前审查的虚无化，排除了国家司法权对追诉权的监督和制约，难以防止错诉、滥诉，而且也无法保障被追诉人的基本人身自由和权利。
第四，审查功能单一。从前文的比较考察中可以看出，国外庭前程序普遍承载着多项功能。我国庭前程序没有关于整理和明确诉讼争点等问题的制度设置，因而其功能非常单一，仅仅是为庭审做准备，以保证庭审的顺利进行，这与我国传统看法不无关系。传统理论认为，案件的实体问题应全部留到法庭上解决，法官在庭前程序中不应涉及实体问题；否则，就会使法官形成先入之见，导致庭审虚置，这种看法有失偏颇。其实，在庭前程序中设置其它功能，如整理和明确讼争要点，并非是将所有实体问题都置入这一程序，而只是为了明确、集中审理对象与范围。传统理论的误区造成了庭前程序功能定位的失误。
第五，立法规定不明。根据我国刑诉法及《规定》和《解释》规定，辩护方在庭审前可了解控方诉讼文书、鉴定材料、证据目录、证人名单、主要证据复印件或照片，但立法对“主要证据”的范围未作明确界定。尽管《解释》对“主要证据”做了如下解释：“主要证据包括：（一）起诉书中涉及的各证据种类中的主要证据；（二）同种类多个证据中被确定为主要证据的；如果某一种类证据中只有一个证据，该证据即为主要证据；（三）作为法定量刑情节的自首、立功、累犯、中止、未遂、防卫过当等证据。但这种规定仍显宽泛，而且根据《规定》，检察院有权确定何为“主要证据”，人民法院不得以材料不足为由而不开庭审判，这意味着对“主要证据”，检察院可以自由把握。实践中，检察院经常将大量有利于被告方的关键证据不列入“主要证据”范围，以避免过早向辩护方亮出“底牌”，而法院对此也难以提出有约束力的异议，“这样，相对全面的接触证据变为较为片面的接触，所谓‘预断的扭曲’即可能产生” 其结果，必然是损害了被告人的权益。
最后，浪费诉讼资源。这体现在：第一，由于庭前程序缺乏对公诉权的制约，从而导致几乎所有提起公诉的案件只要在形式上符合要求，即使指控证据不足，也可畅通无阻的进入审判程序，这势必造成司法资源的不必要浪费；第二，由于庭前程序功能单一，难以达到分流、过滤案件之目的，从而使得没有必要或易于混淆视听的证据材料均被置于庭审中，增加审判压力，当法官因此难以驾驭时，可能反复开庭，导致诉讼拖延，浪费司法资源。
综上，可以看出，由于我国庭前程序在设置上存在诸多缺陷，从而造成了刑事程序在公诉与审判之间的断层，并进而影响了整个诉讼机制的有效运转。
四、我国公诉审查程序现状之深层原因分析
从笔者前文的论述可以看出，尽管新刑诉法对庭前审查程序的改革做出了重大努力，但总体上说，这种改革是不成功的。理论界普遍认为，新的庭前审查，在很大程度上是“穿新鞋走老路”。
实践中，“这一过程完成的状况远没有立法者当初设计修改程序时所设想与论证的那样完美，还有许多问题没有解决，还有许多规定没有得到落实，甚至还有一些地区的法院完全无法按照现行的刑诉法规定办案”。
我国庭前程序改革的效果何以如此式微，笔者认为，主要有以下几方面的原因：
1、立法原因
新刑诉法150条规定：“人民法院对提起公诉的案件进行审查后，对于起诉书中有明确的指控犯罪事实，并且附有证据目录、证人名单和主要证据复印件或者照片的，应当决定开庭审判。”从这一对庭前程序的规定来看，只要检察院的起诉具备法定的程式，人民法院就应当将案件交付正式审判；在这里，法院既要对检察院的起诉予以审查，还要对审查合格的指控进行庭审准备。但是，到底是要把庭前程序设置为一个独立的案件消化程序，还是只将其设置成一个服务于正式审判的准备程序，也即在公诉审查与庭审准备孰轻孰重的问题上，立法意旨不甚清晰，似乎在刻意回避这一问题。而且，从这一规定可以看出，“立法一方面希望阻断控审之间的密切关系，一方面又不愿意付出由此而来的必然代价；一方面意图引进起诉书一本主义
关键词：庭前审查 预审程序 证据展示
公诉案件庭前审查程序，西方国家习惯称之为“预审听证”，在我国又被简述为“公诉审查”，其要义是指法院正式审判之前，在对案件进行初步审查的基础上，决定是否将被追诉人提交法庭审判的诉讼活动。公诉审查是刑事诉讼的必经阶段，也是衔接公诉与审判的重要环节。从诉讼发展进程看，英、美、法、德、日等国的庭前审查程序较为完善和发达，普遍承载着诸如展示和检验证据、整理和明确讼争要点、提前处理和分流案件等多项功能。我国的公诉审查程序起步较晚，“就像看戏人们只注意台上演员的举手投足而不注意台前的排练和预演一样，庭前程序在诉讼程序研究中是一个容易被忽视的程序。然而，这一程序的意义决不能低估。”
1996年修正后的刑事诉讼法第150条规定：“人民法院对于提起公诉的案件进行审查后，对于起诉书中有明确的指控犯罪事实并且附有证据目录、证人名单和主要证据复印件或者照片的，应当决定开庭审判。”应当说，这种规定突破了原刑事诉讼法庭前实体审的桎梏，在一定程度上克服了法官庭前预断、庭审走过场的弊端。然而这种简单划一的公诉审查程序，由于设计不尽合理，功能非常单一，导致其既缺乏抑制公诉、服务审判的功能，又无法实现过滤、分流的独立价值，从而造成司法资源的严重浪费和审判的过分拖延，使刑事诉讼法的规定流于形式。为了使我国的公诉审查程序更趋合理，笔者在此拟先对国外庭前审查程序进行比较分析，从中透析公诉审查程序的一般法理性问题，进而剖析我国公诉审查程序存在的问题，并提出完善我国公诉审查程序的构想，以兹探讨。
一、国外公诉案件庭前审查程序之比较考察
就国外公诉案件的庭前审查程序而言，其最具典型意义的运行模式大致区分为三种类型：以英美为代表的英美法系型，以法德为代表的大陆法系型，还有独树一帜的日本型。尽管由于历史传统、法律文化及诉讼价值观等多方面的影响，这些国家刑事公诉案件庭前审查程序在具体设置上有所不同，但就公诉审查的一般性特征而言，其庭前程序已经相当完备和发达，尤其是其程序设置的科学化、功能的多元化和运行的合理化对我国目前相形见绌的公诉审查程序不无借鉴意义，笔者在此具体分析之。
（一）英美型
1、英国。在英国，对于按照公诉书起诉的可诉罪案件，设置了移送审判程序，实行由治安法官预审的制度。即对警方和检察官提起控诉的案件，首先由治安法院进行审查，以确定控方是否有充分的指控证据、案件是否有必要移送刑事法院审判，从而保证被告人免受无根据之起诉和审判。尽管这种预审并非正式审判，但由于预审法官在被动听取控辩双方意见及证据的基础上，必须做出是否具结移送审判的决定，因此，其审查必然涉及到一定程度的实体审查。
英国的预审有两种形式，即书面预审和言词预审。书面预审就是预审法官根据书面陈述，无须口头提证或辩论，审查后即决定是否将案件移送刑事法院以正式起诉程序审理。根据《1980年治安法院法》的规定，预审法官一般情况下只使用书面预审，只有在以下两种情况下才进行言词预审：（1）被告人没有律师出庭；（2）治安法官收到的起诉方提交的书面陈述中，要求把被告人提交正式审判的证据不充分。言词预审的程序是，起诉方先向治安法院说明案由，然后传唤证人进行主询问和交叉询问，被告方应同时做出答辩，并可申请传唤本方证人出庭作证，若有必要，控辩双方还可进行第二次主询问和交叉询问。但“英国预审程序的对抗性在现代刑事诉讼对效率的追求下，出现了逐步弱化的趋势”，“融入了不少职权主义的因子。”
其1996年《刑事诉讼与侦查法》规定，预审只允许以书面方式提出证据，因此所谓的“言词预审程序”已不复存在了。
就英国预审程序的审查处理情况而言，对于一般的可诉罪案件，法官在该程序中可做出撤销案件或移送刑事法院审判的决定。由于这种决定的做出是法官不可推卸的责任，因此控辩双方的述辩意见及向法庭展示证据便成为必然要求，以便法官能够充分审查双方证据、明确讼争要点，进而决定是否必须现实的将案件移交刑事法院审判。在治安法官预审审理后，如果认为起诉方提供的证据在形式上显示有理由，能够成立案件，就可以决定将被告交付正式审判；对于决定交付正式审判的案件，治安治官必须在法定日期向刑事法院移送案卷，该案卷应包括：（1）原告起诉书；（2）证言笔录；（3）被告人供述；（4）证人名单；（5）书证或物证清单。
如果治安治官认为起诉方指控的证据不充分，而被告人及其辩护律师有充足理由认为控方现有证据将被告人交付审判不合理，就可决定不起诉并将被告人立即释放，可见“司法审查仍发挥着抑制公诉权滥用的作用”。
如果起诉人对法官决定不起诉有异议，则可向刑事法院提出自行起诉书，但提出自行起诉书需征得高等法院同意，否则刑事法院可驳回起诉。同时，根据1987年《刑事审判法》，对于重大、复杂，明显没有必要进行审查的欺诈案件以及针对儿童的严重伤害或性侵犯案件，为了避免无谓拖延，也可不经预审，直接移送刑事法院审判。英国预审程序之展示检验证据、分流处理案件、抑制公诉、提高审判效率等诸项功能由此可见一斑。
2、美国。美国刑事诉讼没有专门的预审程序，在浓厚的个人本位主义价值观的影响下，其预审程序更加侧重对被告人利益的保护，表明出较强的对抗性和公开化趋势。其一般法理认为，预审的目的在于保护重罪被告人免受没有根据的指控，防止轻率地将被告人交付审判。故而在程序设置上，美国的预审对被控以重罪的被告人而言是一项权利而非诉讼必经程序，被告人可放弃预审而直接进入审判阶段。
就开启预审程序的案件而言，美国基本实行言词预审，控辩双方均应出庭，辩护律师也可到庭，被告人不仅可以对控方证人进行交叉询问，还有权出示相关证据，但没有义务这样做，实践中被告人也往往很少出示证据，他们仅仅通过预审程序了解控方证据，为日后庭审辩护做准备。预审法官在听取控辩双方意见和证据基础上进行司法审查，做出将案件移送审判或撤销起诉的决定。“由于预审审查涉及证据合法性尤其是充分性问题，因此是一种实体审查。”
对于移送审判的案件和被告人放弃预审而直接由检察官起诉的案件，管辖法院还应进行提审。提审的意义在于法官听取被告人对起诉的答辩。被告若做出有罪答辩，法庭一般直接判决；被告若作无罪答辩，法院则尽快启动正式的审判程序。可见美国的预审程序设置层层机制，以求最大限度保护无辜，从根本上讲，这种程序为控制双方提供了一个信息交换、诉讼交涉的平台，这种平台的存在，对于分流处理案件，减轻法庭审判压力，节约诉讼成本无疑具有极其重要的意义。
（二）法德型
1、法国。法国的预审法官制度是该国刑事诉讼一项十分重要的制度，预审法官是该国长期司法传统的产物。在法国，对于轻罪和违警罪案件，一般由检察官直接传讯至受诉法院，并由受诉法院做出最终裁判。然而法国最具典型意义的预审程序是二级预审，这适用于重罪案件，详言之如下：
首先，对于法律规定必须预审的案件，检察官先制作立案侦查意见书，提请预审法官进行预审，即一级预审。预审法官在预审终结时，对预审案件根据不同情况做出不予起诉的裁定或移送案件的裁定。对于预审法官认为构成违警罪或轻罪的案件，移送案件裁定书直接送交违警罪法院或轻罪法院，案件即交付审判；如果预审法官以重罪做出移送案件裁定书，则须连同证据移送至上诉法院起诉审查庭作进一步预审，即二级预审。
上诉法院起诉审查庭作为二级预审主体，其最重要的职能是对起诉意见和证据进行审查，以决定是否交付审判。其审查包括两项内容：一是对案卷材料进行书面审查；二是举行庭讯，主持辩论并制作裁定。同时，其审查涉及程序和实体两个方面，程序上主要审查案件的管辖权，实体上则审查犯罪的基本事实、情节及定性问题。经审查后，审查庭可做出不予起诉裁决、移送管辖至轻罪法庭和违警罪法庭裁决以及起诉裁决，达到分流处理案件之功能。
2、德国。德国存在预审程序，但却废除了预审法官制度，其庭前程序最突出的特点是由庭审法官实施预审。详言之，即对检察官提起公诉的案件移送管辖法院后，法院并非立即开庭审判，而是启动一个决定是否开庭的程序，由庭审法官对起诉书和案卷材料做书面审查，从而避免不必要的开庭审理。 庭审法官经过审查，如果认为被告人有足够的犯罪嫌疑，裁定开始审判程序；如果存在事实、证据或法律上的抗辩理由时，则可裁定拒绝开始审判程序。由于德国的预审程序由庭审法官主持，因而其排除预断原则未予贯彻，可以说，德国预审程序是最具有职权主义特征的预审程序。
（三）日本型
日本在战后吸收了英美法系对抗制因素并对传统职权主义刑事诉讼进行了改革，在起诉方式上实行起诉状一本主义，即起诉书中不附带可能使法官对案件产生先入为主观念的文书及其他物品，也不引用证据内容。同时，为了彻底贯彻排除预断原则，日本取消了法官预审制度，将起诉决定权和审判发动权完全委付给检察官。
日本开庭审判前的准备程序最显著的特征就是明确区分为第一次公审期日以前的公审准备和第一次公审期日以后的公审准备。
第一次公审期日以前的公审准备较为灵活，既有法院、检察官和辩护人分别进行的准备，也有控辩双方的协商。具体包括：“（1）控辩双方应尽快向对方提供阅览依法应当阅览的证据文书或物证的机会；（2）对传闻证据和证据调查的请求表示意见；（3）请求保全证据；（4）控辩双方就有关事项如为明确诉因或为明确争点等进行协商；（5）采取确保被告人到庭的措施；（6）法院就变更公审日期等征求控辩双方意见。”
对于复杂案件或法庭认为有必要审理的案件，可以在第一次公审期日以后的任何时间启动一个准备程序，准备程序由主审法官主持，一般情况下，检察官、辩护人、被告人均应到场。其主要目的是明确争点，同时就庭审调查证据的顺序和方法等必要事项进行协商。
通过以上对英、美、法、德、日五国庭前审查程序的比较考察，可以看出，英美型程序既有专门的法官预审，又实行预审法官和庭审法官相分离，从而排除庭审法官预断；法德型程序设有专门的预审程序，但因实行案卷移送，未排除庭审法官预断，可以说，其庭前程序依然固守职权主义模式；日本型程序实行起诉状一本主义，排除了法官预断，但缺乏法官实体性预审。由此可见，庭前审查程序的运作无法脱离特定的法律传统和诉讼文化背景，但从根本上讲，庭前审查程序的多样性最终取决于其在刑事诉讼中的地位和作用。英、美、法、德、日五国庭前程序尽管其运作细节有很大差异，但在庭前程序设置和运作的一般规律性问题上仍具有较大的共通之处，笔者拟在下文对公诉案件庭前审查程序的一般规律性问题予以透析。
二、公诉审查程序一般法理之透析
（一）公诉审查的性质、范围和内容
公诉案件庭前审查程序，作为刑事诉讼连接起诉与审判的中间环节，是案件通向审判的闸门。为了保证庭审透明化，实现真正意义上的庭审实质性，庭前程序的运作便被赋予了很高期望，要求其在整个刑事诉讼中承载众多负担，这种负担在实质层面上是为庭审做好准备，因而一方面庭前程序绝不能代替庭审，另一方面它又不可脱节的服务于庭审，这种居间的诉讼地位决定了其在整个刑事诉讼中负担着特殊的使命。
就审查的性质而言，庭前程序的设置必须具有质的规定性，即既要能有效防止法官先入为主，又要能为法官公正审判提供充分背景材料。据此，庭前程序审查的法律性质应是对案件的接受、审核，而并非审判，其任务是解决是否将被告人交付法庭审判以及案件是否符合开庭审判的条件，而不是确定被告人是否有罪。换言之，“刑事庭前审查程序也是一个冲突解决机制，但它不是对被告人最终是否定罪的裁判，而仅仅是在将被告人推向正式法庭审判之前设置的中间审查程序。”
在审查的范围上，庭前程序也必须予以量化规定。如果过广地将庭前审查程序适用于各类公诉案件，势必造成诉讼程序的膨胀和诉讼资源的浪费，反之，若适用范围过窄，又有对被追诉人诉讼权利保护不力的嫌疑。为了调和这一矛盾，遵循“案件与程序相适应”的原则，只将其适用于重罪、性质恶劣或社会影响力大的案件，不失为明智之举。从上述对各国庭前程序的考察中，不难看出，其庭前程序一般也只适用于重罪案件，这是符合国际惯例的通行做法。
在审查的内容上，有程序审和实体审之分。从英美法德等国通行做法看，为了实现庭前审查的过滤分流案件的目的，其审查范围一般不限于程序审，还在不同程度上对案件事实及相关法律问题进行实体性审查。但由于其庭前程序实行预审法官与庭审法官相分离，因而实体审并不影响排除预断原则的贯彻，反而有助于提高诉讼效率。所以，作为庭前程序，只要其设置科学合理，能够达到排除预断的功效，进行适当的实体审也未尝不可。但鉴于实体审弊端很多，应对这种审查做严格限定，具体而言，在以程序性事实为主的审查中，可对证据的合法性、充分性问题做适当实体审查，从而分流处理因证据不足或违法而提起诉讼的案件，达到节约诉讼成本之功效；同时，审查证据又很少涉及案件事实，因而也不影响排除预断原则的贯彻，应当说是一种较为可行之做法。
（二）公诉审查的功能
刑事庭前审查程序在整个刑事诉讼程序的运转中有着重要作用，其功能的多元化毋庸置疑，但对功能的基本表述却颇不一致。基于对英美法德日五国庭前程序的考察，笔者认为，就普遍意义上讲，庭前审查程序应该具备如下几项功能：
（1）明确讼争要点的功能。通过上述对各国庭前审查程序的比较，可以看出，作为国家司法权运作体现的庭前程序，其仍具有诉讼结构的完整性，即程序中应有利益冲突的双方当事人以及中立的第三方参与，并在程序运行中由第三方对争议问题予以审查并做出裁断。如果控辩双方准备的诉讼资料内容复杂而未经整理，或者案件争点不明确或将没有争议的事实、证据全部留待庭审程序进行调查，势必造成庭审的盲目、拖沓和司法资源的不必要浪费，既有碍诉讼效率，又徒增当事人负担。所以，在法官的主持下，让控辩双方在开庭前即对事实和法律上的重点进行整理，去除无争议的问题，从而使庭审有针对性的围绕争议问题展开，便显得十分必要，也成为庭前程序必须履行的重要功能。
（2）分流处理案件的功能。刑事案件的具体情况千差万变，所有案件都按同一程序处理显然会造成诉讼资源浪费，因此，庭前程序的一项重要功能，就是根据案件不同情况，对其分流处理。通过这种“过滤”使大量的轻罪或证据不足等不符合开庭条件的案件止于正式审判程序之处。同时，对于即将进入审判程序的案件，法院还应根据法律对不同审判程序设置的不同案件适用标准或条件，进行筛选，将其输送于不同的审判程序中，“这一分流过程是庭前审查程序的案件管理功能的体现，适应了现代诉讼程序设计多元化、合理化和精密化的需要。”
（3）检验审查证据的功能。这一功能主要体现为对不合格证据的过滤功能。在庭前程序中，法官往往对控辩双方准备在法庭出示的证据材料进行前置性审查，以排除不具有证据能力的证据材料，使之不能在法庭上向裁判者出示。通过对不合格证据的过滤，使得法官或陪审团不被无关或相关性不大的证据材料蛊惑，从而避免了庭审中诉讼拖延。
（4）抑制公诉权力的功能。刑事诉讼程序是国家与个人之间冲突的解决机制，在这场冲突中检警代表国家行使对犯罪进行追诉的权利，这种追诉权有着天然的扩张趋势，极易侵犯公民的基本权利。但在现代社会，“那些最为牢固确立下来的最为丰富的观念之一，就是个人拥有先于国家权力而存在并高于国家权力的权利。”
因而为了防止国家追诉权滥用，保障被追诉者的权利免受公权力的肆意侵犯，在庭前程序中，法官要对公诉机关指控的事实、证据和强制措施等的合法性予以审查，形成监督制约之势，从而达到抑制公诉权力滥用之目的，实现司法制衡。
（三）公诉审查的一般原则
庭前程序不是法官恣意放任的个人表演，也不是控辩双方漫无边际的即兴发挥。相反，庭前程序的存在有其自身独立的价值，是在一定原则引导下运行的。具体说，庭前审查程序运行的一般原则应包括：
（1）防止预断原则。庭前程序设置的一个基本动机就是防止法官先入为主，产生预断，从而影响裁判的公正性，因而这一原则应是庭前程序应有之义。因为“从裁判的正确性来说，法官有在调查早期形成结论并在以后遇到的证据冲突的考虑因素时仍维持原有结论的强烈趋势。这就可能轻率的做出结论，导致案件处理上的失误。”
实践中，法官对案件的预断主要来自于庭前审查中接触的案卷材料，尤其是控方提交的涉及实体性问题的证据材料，这在法德型庭前程序中表现较为突出。因此，为了有效贯彻这一原则，除了法官自身素质改善外，对庭前程序设置及运作的制度性改革也成为不可忽视的因素。
（2）程序公开原则。庭前审查程序作为刑事案件进入庭审的最后一道“过滤”程序，仍然具备基本的刑事构造，即在控辩双方的共同参与下，由预审法官主持进行。既然有诉讼双方的参与，就必然要求其过程公开、透明，以避免因法官依职权单独接触诉讼一方（尤其是控方）而导致的权力异化。程序公开的基本意义在于保证正义以看得见的方式表现出来，因而贯彻这一原则，必然要求在审查的环节、步骤、对象、内容乃至方式上全然公开，以增强裁决的透明度和社会的信任感。美国的庭前程序奉行“言词预审”，应当说是程序公开原则实施的典范。
（3）平等对抗原则。由于刑事程序中控辩双方在取证能力及诉讼资源分配上实质不均，被告方在很大程度上居于不利境地，因而为了实现国家对天然弱势的被告方的特殊保护，在庭前程序中强调贯彻平等对抗原则便尤为必要。具体而言，控辩双方应当在诉讼地位上平等，都能平等的向法庭提交证据，双方都有义务应对方请求而展示其收集的证据材料，一切有利于或不利于被告方的证据，无论掌握在哪一方手里，都应在法官主持下审查、检验，以便于对方明确争点并为日后庭审述辩做好准备。从上文笔者对国外庭前程序的考察中，可以看出，在整体上，英美法系国家对这一原则的实现程度较大陆法系国家明显要高。应当说，在庭前程序中是否推行这一原则，已成为衡量各国刑事司法发展程度的重要标志之一。
（4）促进效率原则。“所谓效率，即是以最小的资源耗费取得同样多的效果，或以同样的资源耗费取得更大效果。”
就庭前审查程序而言，其设置的初衷便是为了发现并防止错误追究，提高诉讼效率。由于国家追诉权具有天然扩张性，其行使极易导致对公民不合理、无根据的追诉，因而，在进入审判程序之前，即由庭前程序就追究的合法性、证据的充分性予以审查，并“截流”不当追诉，不仅有利于避免社会资源的浪费，也使得双方均能及时从高成本耗费的诉讼冲突中解脱出来，从而缩减刑事诉讼的经济成本和道德成本。
总之，防止预断、程序公开、平等对抗、促进效率四项原则相辅相成，缺一不可，它们共同保证了刑事庭前审查程序多元价值的实现。
（四）审查后的处理
庭前审查是正式庭审的过滤器，这种过滤功能的实现有待于对具体案件的分流处理，从前文对国外庭前程序的考察中可以看出，在对经过预审审查的案件“何去何从”问题上，各国做法仍显示出普遍的规律性。详言之：如果法官认为控方证据充分，能够确认被告方有足够犯罪嫌疑时，即可裁定开启正式审判程序；如果法官认为控方证据不充分、不合理，而被告方又能找出合理依据反驳控方指控，即裁定拒绝开始正式审判程序；如果法官认为案件不属预审范畴而应按其它程序处理时，即可裁定将案件移送相关程序的法院处理。对于法官的上述行为，检察官享有不服抗告权，可通过各国普遍设置的救济程序申诉，但要受到较多司法限制。
以上是笔者对公诉审查程序一般法理性问题的透析，这种透析应当服务于我国庭前审查程序的实践，故而笔者将在下文就我国庭前审查程序存在的问题做一探讨。
三、我国公诉审查程序之评析
（一）我国公诉审查程序的改革概况
在我国原刑事诉讼庭前程序中，由于实行起诉的全案移送和法官庭前实体审制度，从而导致法官先入为主、庭审走过场等诸多弊端，并使法官的中立客观性受到损害。为此，1996年新刑诉法对庭前程序做出了较大改革，具体表现在：
1、改变检察院起诉案件的移送方式，检察机关在起诉时除移送有明确指控事实的起诉书外，只需附“证据目录、证人名单和主要证据复印件或者照片”即可。
2、法院开庭的条件不再是“犯罪事实清楚，证据确实充分”，而是只要有指控明确的起诉书，有证据目录、证人名单和主要证据复印件或者照片，法院就应决定开庭审判。
3、审查后的处理，只规定符合开庭条件的应当决定开庭审判，废除了原刑诉法规定的法院退侦权和庭前要求检察院撤诉权。此外，为了进一步完善庭前程序，1998年1月19日最高人民法院等六机关颁布的《关于刑事诉讼法实施中若干问题的规定》（以下简称《规定》）和1998年6月29日最高人民法院颁布的《关于执行〈中华人民共和国刑事诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《解释》）对庭前程序做了相当程度的补充规定。应当说，这些规定“其最大的优点就在于既向贯彻排除预断原则迈了一大步，有利于在一定程度上保证新庭审方式的‘程序公正’，又照顾了新旧制度的衔接以及目前司法的现实”，“不能不说有一定的‘制度创新’的价值。”
但让人不无遗憾的是，我国立法规定及相关解释，由于规定过于简单，无实质性突破，从而在实践中滋生了新的制度性病灶。
（二）我国公诉审查程序的缺陷
首先，排除预断不能。庭前程序改革的初衷便是防止法官先入为主，产生预断，但在我国，由于缺乏制度性支撑，这一目标难以实现。第一，我国未实行庭前审查法官与庭审法官相分离的制度，并且法院作为整体对案件行使审判权，缺乏真正意义上的“法官独立”，一般情况下由主审法官直接接触案卷材料，从而引发预断在形式上的可能性；第二，虽然新刑诉法规定，主审法官开庭前接触的案卷材料只限于起诉书及主要证据复印件、证据目录、证人名单和照片，意图达到程序审，避免庭审虚化。但在实践中，由于主要证据在很大程度上表现为被告人供述和辩解，并且其不可避免的要涉及细节性问题，法官为了“不打无准备之仗”，总是试图从这些细节中获取信息，“也就是说，法官庭前审查的内容及处理方式本身就不得不使法官超越形式而关注实质。” 因而预断便在实质上产生了，并且这种预断很可能是扭曲的。
其次，缺乏诉讼构造。我国庭前审查程序一般由主审法官就检察院提交的案卷材料进行审查，被告方很难介入这一程序并表达自己意见。同时，主审法官的审查一般仅限于书面审，未贯彻言词审理原则和诉前平等对抗原则。“从某种程度上说，我国庭前审查程序仅仅只是控方与法院对案件的惯例性的‘日常交接仪式’。”
这种缺乏基本诉讼构造的庭前审查方式，必然对被追诉人一方不利，刑诉法保障人权的价值体现因此而形同虚设。
第三，无法抑制公诉。孟德斯鸠曾说过，“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验”，“要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。”
由于公诉权具有天然扩张性，极易侵害普通公民之私权利，因而对其形成制约之势便是国家权力划分当然之义。但在我国，由于庭前程序规定过于简单，正好缺乏这种制约权力。尽管《解释》第116条、117条、118条对公诉审查问题做了相关规定，但在实践中，法院对检察机关的指控，依然无法驳回或改变指控，又由于新刑诉法取消了法院的退侦权，从而使得法院难以拒绝开启审判程序，这无疑在很大程度上提高了公诉对审判的预决效力。我国这种有诉必审的审查方式实质造成了庭前审查的虚无化，排除了国家司法权对追诉权的监督和制约，难以防止错诉、滥诉，而且也无法保障被追诉人的基本人身自由和权利。
第四，审查功能单一。从前文的比较考察中可以看出，国外庭前程序普遍承载着多项功能。我国庭前程序没有关于整理和明确诉讼争点等问题的制度设置，因而其功能非常单一，仅仅是为庭审做准备，以保证庭审的顺利进行，这与我国传统看法不无关系。传统理论认为，案件的实体问题应全部留到法庭上解决，法官在庭前程序中不应涉及实体问题；否则，就会使法官形成先入之见，导致庭审虚置，这种看法有失偏颇。其实，在庭前程序中设置其它功能，如整理和明确讼争要点，并非是将所有实体问题都置入这一程序，而只是为了明确、集中审理对象与范围。传统理论的误区造成了庭前程序功能定位的失误。
第五，立法规定不明。根据我国刑诉法及《规定》和《解释》规定，辩护方在庭审前可了解控方诉讼文书、鉴定材料、证据目录、证人名单、主要证据复印件或照片，但立法对“主要证据”的范围未作明确界定。尽管《解释》对“主要证据”做了如下解释：“主要证据包括：（一）起诉书中涉及的各证据种类中的主要证据；（二）同种类多个证据中被确定为主要证据的；如果某一种类证据中只有一个证据，该证据即为主要证据；（三）作为法定量刑情节的自首、立功、累犯、中止、未遂、防卫过当等证据。但这种规定仍显宽泛，而且根据《规定》，检察院有权确定何为“主要证据”，人民法院不得以材料不足为由而不开庭审判，这意味着对“主要证据”，检察院可以自由把握。实践中，检察院经常将大量有利于被告方的关键证据不列入“主要证据”范围，以避免过早向辩护方亮出“底牌”，而法院对此也难以提出有约束力的异议，“这样，相对全面的接触证据变为较为片面的接触，所谓‘预断的扭曲’即可能产生” 其结果，必然是损害了被告人的权益。
最后，浪费诉讼资源。这体现在：第一，由于庭前程序缺乏对公诉权的制约，从而导致几乎所有提起公诉的案件只要在形式上符合要求，即使指控证据不足，也可畅通无阻的进入审判程序，这势必造成司法资源的不必要浪费；第二，由于庭前程序功能单一，难以达到分流、过滤案件之目的，从而使得没有必要或易于混淆视听的证据材料均被置于庭审中，增加审判压力，当法官因此难以驾驭时，可能反复开庭，导致诉讼拖延，浪费司法资源。
综上，可以看出，由于我国庭前程序在设置上存在诸多缺陷，从而造成了刑事程序在公诉与审判之间的断层，并进而影响了整个诉讼机制的有效运转。
四、我国公诉审查程序现状之深层原因分析
从笔者前文的论述可以看出，尽管新刑诉法对庭前审查程序的改革做出了重大努力，但总体上说，这种改革是不成功的。理论界普遍认为，新的庭前审查，在很大程度上是“穿新鞋走老路”。
实践中，“这一过程完成的状况远没有立法者当初设计修改程序时所设想与论证的那样完美，还有许多问题没有解决，还有许多规定没有得到落实，甚至还有一些地区的法院完全无法按照现行的刑诉法规定办案”。
我国庭前程序改革的效果何以如此式微，笔者认为，主要有以下几方面的原因：
1、立法原因
新刑诉法150条规定：“人民法院对提起公诉的案件进行审查后，对于起诉书中有明确的指控犯罪事实，并且附有证据目录、证人名单和主要证据复印件或者照片的，应当决定开庭审判。”从这一对庭前程序的规定来看，只要检察院的起诉具备法定的程式，人民法院就应当将案件交付正式审判；在这里，法院既要对检察院的起诉予以审查，还要对审查合格的指控进行庭审准备。但是，到底是要把庭前程序设置为一个独立的案件消化程序，还是只将其设置成一个服务于正式审判的准备程序，也即在公诉审查与庭审准备孰轻孰重的问题上，立法意旨不甚清晰，似乎在刻意回避这一问题。而且，从这一规定可以看出，“立法一方面希望阻断控审之间的密切关系，一方面又不愿意付出由此而来的必然代价；一方面意图引进起诉书一本主义
