为了推进有中国特色少年审判制度的建立和完善，切实保护未成年人合法权益，积极预防和矫治未成年人犯罪，我们在总结少年审判实践经验的基础上，围绕“在大城市设立少年法院的必要性和可行性”作了专题调研。通过广泛而充分地调研，我们认为在上海设置少年法院的条件已经成熟，设置少年法院不仅必要而且可行。
一、设置少年法院的必要性
（一）目前少年审判机构存在的问题分析。
1984年，上海市长宁区人民法院创建了全国第一个少年法庭。此后，少年法庭经历了建立推广、发展规范、巩固提高、改革完善四个阶段，至1994年，全国已设置少年法庭3369个。近20年来，少年法庭在预防和治理未成年人犯罪，保障未成年人健康成长过程中，发挥了独特的司法功能，取得了很好的法律效果和社会效果。但是，由于我国未成年人司法保护制度尚不完善等原因，一些问题逐渐显露出来：少年法庭案件减少，部分少年法庭案源不足；少年法庭设置过于分散，审判专业人员流动性大，案件审理中适用法律不统一、不规范；等等。
1994年4月，为了解决上述问题，上海高院指定四个基层法院保留少年法庭，实行跨地区指定管辖模式。这虽具有一定的积极意义，并为将来在有条件的地方设置少年法院作了有益的尝试。但也带来了一些新的问题：由于相应的法律依据不完备，检察、公安和司法行政机关的配套改革不完全协调统一，审判实践中工作关系不够顺畅，矛盾较多；受行政区划的限制，未成年人司法保护工作的司法“一条龙”和社会“一条龙”工作机制受到了削弱和制约，影响了未成年人审判的法律效果和社会效果；由于少年法庭管辖的案件增加了所在法院额外的财政负担和工作负担，影响了部分法院对少年审判工作的积极性；少年法庭实行指定管辖后，不设少年法庭的法院一般不再承担对本辖区未成年人的帮教工作，致使法院在一些本应发挥作用的领域出现空缺。
（二）设置少年法院的必要性分析。
1．设置少年法院是进一步预防和矫治未成年人犯罪，全面保护未成年人合法权益的需要。
近年来，上海法院系统每年审理的未成年人刑事案件均保持在800件左右，其中因犯罪被追究刑事责任的未成年人1300人左右，且未成年人犯罪呈现犯罪低龄化和手段成人化倾向，有些犯罪情节十分恶劣。同时，未成年人合法权益受到侵犯的民事案件数量逐年递增。
设置专门的少年法院，有利于全面发挥人民法院的审判职能作用。少年法院通过不断完善诉讼模式，扩大受案范围，参与社会综合治理，对未成年人合法权益提供更全面的司法保护，为青少年健康成长营造理想环境。同时，也有利于从小培养青少年学习法律、遵守法律、用法律维护自身合法权益的文明习惯。
2．设置少年法院是少年司法机构自身不断发展和完善的需要。
目前，我国少年审判机构已进入改革完善阶段，部分地区实行的未成年人刑事案件指定管辖模式，仅仅是一个过渡。少年法庭只有过渡到设置专门的少年法院，才能带动与之相配套的少年侦察、检察、法律援助、矫治机构的尽快建立，形成公、检、法、司一整套相关联的工作机制，从而把我国未成年人司法保护提高到一个新的水平。设置少年法院将更有利于未成年人审判工作的“前后延伸”，更有利于发挥“两条龙”工作机制的作用，更有利于扩大未成年人审判的法律效果和社会效果。此外，设置少年法院，能够确保审判队伍的稳定性，有利于造就一支高素质、职业化的少年审判法官队伍。
3．设置少年法院是建立和健全我国少年司法制度的需要。
目前我国尚未制定专门的少年法，对未成年人的保护规定散见于各个部门法律中，尚未形成严密的体系，缺乏协调性，甚至还有可能出现冲突。少年法院设置后，某种程度上会促进相应法律的出台，从而为我国制定一部完善的未成年人法律提供丰富的实践经验。此外，设置少年法院有利于进一步统一执法尺度。
4．设置少年法院是探索司法体制改革的需要。
少年法院的设置，就是进行司法体制改革的一项积极探索。跨区域设置少年法院，有利于打破司法隶属于地方党政机关的传统局面，进一步实现法院依法独立行使审判权。同时，能更好地平衡法律适用，推进少年审判方式改革，提高未成年人司法的权威性，强化少年审判人员素质。
5．设置少年法院是履行《北京规则》，提高我国未成年人人权保护国际形象的需要。
改革开放以来，我国先后加入了《儿童权利公约》、《联合国少年司法最低限度标准》（即《北京规则》）等国际条约，并且在完善国内相关法律、法规的同时专门制定了妇女儿童权益保障法、未成年人保护法、预防未成年人犯罪法等专门法律。但是，由于种种原因，我们在落实和贯彻上述国际公约有关要求方面还有不足，与世界许多国家相比还存在着明显差距。因此，设置少年法院不仅有利于更好的保障未成年人健康成长，也有利于树立我国重视未成年人司法保护的良好国际形象。
二、设置少年法院的可行性
上海设置少年法院的可行性，我们认为有以下几个方面：
（一）具备法律基础。
设置少年法院符合我国现行法律及有关政策的规定。我国宪法规定，“中华人民共和国设立最高人民法院、地方各级人民法院和军事法院等专门人民法院”。人民法院组织法规定，我国的审判权由下列人民法院行使：（一）地方各级人民法院；（二）军事法院等专门人民法院；（三）最高人民法院。未成年人保护法规定，人民法院办理未成年人犯罪案件，“可以根据需要设立专门机构”。因此，设置少年法院符合宪法及人民法院组织、未成年人保护法的规定。
中共中央办公厅2001年3月24日印发的《地方各级人民法院机构改革意见》中指出，“因特殊需要设置人民法院由高级人民法院经有关部门同意后，报最高人民法院审批”。设置少年法院，经最高人民法院审批即可。
（二）具备实践基础。
近20年来，少年法庭已经形成了一些各具特色的未成年人审判工作方法，积累了比较丰富的实践经验，制定了一系列成熟有效的审理未成年人刑事案件的规章制度。如长宁区法院少年法庭推出的社会服务令、普陀区法院少年法庭创制的“三段两议”等。
通过多年的少年审判实践，已培养了一支优秀的少年审判法官队伍。上海四个少年法庭的法官及书记员，大学以上学历占99％，平均学习水平高于一般审判庭。长宁区法院少年法庭1994年被最高人民法院评为“全国少年案件审判先进集体”，1999年被最高人民法院、团中央命名为全国“优秀青少年维权岗”；普陀区、闸北区、闵行区法院少年法庭2000年亦分别被最高人民法院、团中央命名为全国“优秀青少年维权岗”。
（三）具备社会基础。
早在2000年、2001年我们提出设置少年法院时，就得到了上海市各级领导、上海市人大的大力支持。在前两年的全国“两会”期间，一些上海代表和委员多次提出议案和提案，呼吁尽早设置少年法院，完善我国少年司法体制。许多专家、学者、审判人员亦多次提出构想，认为有条件的大城市设置少年法院，是强化对未成年人的司法保护，深化少年审判改革的最佳途径。
（四）具备案源基础。
根据我们不完全统计，上海市长宁、闵行、闸北、普陀四个区法院的民庭，2002年共受理涉及未成年人的民事案件894件。根据这个数字估算，上海市全市每年受理抚育纠纷案件、探视权案件等约4000件。如果将其他侵害未成年人合法权益的案件一并统计在内，少年法院每年民事、行政、执行案件的收案量约为5000余件。加上上海每年受理的800余件未成年人刑事案件，上海少年法院每年受理案件约为6000件左右。少年法院在完成审判诉讼工作同时，还要根据未成年人特点，承担大量诉讼之外的“延伸”工作。
三、在上海设置少年法院的总体构想
（一）设置少年法院的基本原则。
1．全面保护，逐步推进原则。全面保护未成年人的刑事、民事、行政及其他方面合法权益，应当是设立少年法院的基本原则。但是，少年司法的改革应与我国现阶段的经济发展、立法基础和未成年人司法保护的现状相适应。
2．精简机构，注重效能原则。少年法院的内设机构应力求精简高效，职责明确，根据需求合理设置。并引进现代管理理念，后勤保障实行社会化，以最小的资源消耗办最多的事情。
3．立足审判，注重特色原则。在目前情况下，少年法院除切实履行审判职责外，还应承担一定的审判延伸、协调组织等相关社会工作。
（二）设置少年法院的具体构想。
1．少年法院的设置。
根据少年法院的权限、职责以及预估的年受理案件数，借鉴国外经验，上海以设立一个少年法院为宜，少年法院确定为基层法院。少年法院案件一审后提出上诉或抗诉，可分诉至两个中级法院或由一个中院集中审理。高院可集中精力主要负责对少年法院工作进行监督指导。少年法院的经费纳入市财政预算，由高院统一管理。
少年法院内一般应设置以下机构：立案庭（内含审判监督合议庭）、刑事审判庭、民事审判庭、审判辅助事务办公室（内含执行机构）等。
2．少年法院的管辖范围。
刑庭受理的案件范围：被告人犯罪时未满18周岁的；被害人为未成年人的；共同犯罪中，有未成年犯罪嫌疑人的，应对成年被告人与未成年被告人实行分案审理。民庭受理的案件范围：涉及未成年人的抚育纠纷案件（增加或减少抚养费、变更抚育关系）、探视权案件、人身伤害赔偿案件等。
审判辅助事务办公室的主要职责是：制作审判前的社会调查报告；宣判后的回访考察帮教工作；与社区矫治组织及其他监管机构的联系；负责涉及民事、刑事判决、裁定、调解协议的执行工作。
3．少年法院法官的遴选、任命。
少年法官的遴选标准为：符合法官法规定的任职条件；热爱少年审判工作；具备少年审判专业知识及社会学、教育学、心理学等相关知识。未从事过少年审判工作的，上岗前必须经过专门培训，以全面掌握少年审判知识。
少年法院院长、副院长、审委会委员、审判员的任命，可比照本地区海事法院相关职务人员任命的法律程序办理。
人民法院报
最高人民法院咨询委员会委员 顾念祖 胡瑞邦
一、设置少年法院的必要性
（一）目前少年审判机构存在的问题分析。
1984年，上海市长宁区人民法院创建了全国第一个少年法庭。此后，少年法庭经历了建立推广、发展规范、巩固提高、改革完善四个阶段，至1994年，全国已设置少年法庭3369个。近20年来，少年法庭在预防和治理未成年人犯罪，保障未成年人健康成长过程中，发挥了独特的司法功能，取得了很好的法律效果和社会效果。但是，由于我国未成年人司法保护制度尚不完善等原因，一些问题逐渐显露出来：少年法庭案件减少，部分少年法庭案源不足；少年法庭设置过于分散，审判专业人员流动性大，案件审理中适用法律不统一、不规范；等等。
1994年4月，为了解决上述问题，上海高院指定四个基层法院保留少年法庭，实行跨地区指定管辖模式。这虽具有一定的积极意义，并为将来在有条件的地方设置少年法院作了有益的尝试。但也带来了一些新的问题：由于相应的法律依据不完备，检察、公安和司法行政机关的配套改革不完全协调统一，审判实践中工作关系不够顺畅，矛盾较多；受行政区划的限制，未成年人司法保护工作的司法“一条龙”和社会“一条龙”工作机制受到了削弱和制约，影响了未成年人审判的法律效果和社会效果；由于少年法庭管辖的案件增加了所在法院额外的财政负担和工作负担，影响了部分法院对少年审判工作的积极性；少年法庭实行指定管辖后，不设少年法庭的法院一般不再承担对本辖区未成年人的帮教工作，致使法院在一些本应发挥作用的领域出现空缺。
（二）设置少年法院的必要性分析。
1．设置少年法院是进一步预防和矫治未成年人犯罪，全面保护未成年人合法权益的需要。
近年来，上海法院系统每年审理的未成年人刑事案件均保持在800件左右，其中因犯罪被追究刑事责任的未成年人1300人左右，且未成年人犯罪呈现犯罪低龄化和手段成人化倾向，有些犯罪情节十分恶劣。同时，未成年人合法权益受到侵犯的民事案件数量逐年递增。
设置专门的少年法院，有利于全面发挥人民法院的审判职能作用。少年法院通过不断完善诉讼模式，扩大受案范围，参与社会综合治理，对未成年人合法权益提供更全面的司法保护，为青少年健康成长营造理想环境。同时，也有利于从小培养青少年学习法律、遵守法律、用法律维护自身合法权益的文明习惯。
2．设置少年法院是少年司法机构自身不断发展和完善的需要。
目前，我国少年审判机构已进入改革完善阶段，部分地区实行的未成年人刑事案件指定管辖模式，仅仅是一个过渡。少年法庭只有过渡到设置专门的少年法院，才能带动与之相配套的少年侦察、检察、法律援助、矫治机构的尽快建立，形成公、检、法、司一整套相关联的工作机制，从而把我国未成年人司法保护提高到一个新的水平。设置少年法院将更有利于未成年人审判工作的“前后延伸”，更有利于发挥“两条龙”工作机制的作用，更有利于扩大未成年人审判的法律效果和社会效果。此外，设置少年法院，能够确保审判队伍的稳定性，有利于造就一支高素质、职业化的少年审判法官队伍。
3．设置少年法院是建立和健全我国少年司法制度的需要。
目前我国尚未制定专门的少年法，对未成年人的保护规定散见于各个部门法律中，尚未形成严密的体系，缺乏协调性，甚至还有可能出现冲突。少年法院设置后，某种程度上会促进相应法律的出台，从而为我国制定一部完善的未成年人法律提供丰富的实践经验。此外，设置少年法院有利于进一步统一执法尺度。
4．设置少年法院是探索司法体制改革的需要。
少年法院的设置，就是进行司法体制改革的一项积极探索。跨区域设置少年法院，有利于打破司法隶属于地方党政机关的传统局面，进一步实现法院依法独立行使审判权。同时，能更好地平衡法律适用，推进少年审判方式改革，提高未成年人司法的权威性，强化少年审判人员素质。
5．设置少年法院是履行《北京规则》，提高我国未成年人人权保护国际形象的需要。
改革开放以来，我国先后加入了《儿童权利公约》、《联合国少年司法最低限度标准》（即《北京规则》）等国际条约，并且在完善国内相关法律、法规的同时专门制定了妇女儿童权益保障法、未成年人保护法、预防未成年人犯罪法等专门法律。但是，由于种种原因，我们在落实和贯彻上述国际公约有关要求方面还有不足，与世界许多国家相比还存在着明显差距。因此，设置少年法院不仅有利于更好的保障未成年人健康成长，也有利于树立我国重视未成年人司法保护的良好国际形象。
二、设置少年法院的可行性
上海设置少年法院的可行性，我们认为有以下几个方面：
（一）具备法律基础。
设置少年法院符合我国现行法律及有关政策的规定。我国宪法规定，“中华人民共和国设立最高人民法院、地方各级人民法院和军事法院等专门人民法院”。人民法院组织法规定，我国的审判权由下列人民法院行使：（一）地方各级人民法院；（二）军事法院等专门人民法院；（三）最高人民法院。未成年人保护法规定，人民法院办理未成年人犯罪案件，“可以根据需要设立专门机构”。因此，设置少年法院符合宪法及人民法院组织、未成年人保护法的规定。
中共中央办公厅2001年3月24日印发的《地方各级人民法院机构改革意见》中指出，“因特殊需要设置人民法院由高级人民法院经有关部门同意后，报最高人民法院审批”。设置少年法院，经最高人民法院审批即可。
（二）具备实践基础。
近20年来，少年法庭已经形成了一些各具特色的未成年人审判工作方法，积累了比较丰富的实践经验，制定了一系列成熟有效的审理未成年人刑事案件的规章制度。如长宁区法院少年法庭推出的社会服务令、普陀区法院少年法庭创制的“三段两议”等。
通过多年的少年审判实践，已培养了一支优秀的少年审判法官队伍。上海四个少年法庭的法官及书记员，大学以上学历占99％，平均学习水平高于一般审判庭。长宁区法院少年法庭1994年被最高人民法院评为“全国少年案件审判先进集体”，1999年被最高人民法院、团中央命名为全国“优秀青少年维权岗”；普陀区、闸北区、闵行区法院少年法庭2000年亦分别被最高人民法院、团中央命名为全国“优秀青少年维权岗”。
（三）具备社会基础。
早在2000年、2001年我们提出设置少年法院时，就得到了上海市各级领导、上海市人大的大力支持。在前两年的全国“两会”期间，一些上海代表和委员多次提出议案和提案，呼吁尽早设置少年法院，完善我国少年司法体制。许多专家、学者、审判人员亦多次提出构想，认为有条件的大城市设置少年法院，是强化对未成年人的司法保护，深化少年审判改革的最佳途径。
（四）具备案源基础。
根据我们不完全统计，上海市长宁、闵行、闸北、普陀四个区法院的民庭，2002年共受理涉及未成年人的民事案件894件。根据这个数字估算，上海市全市每年受理抚育纠纷案件、探视权案件等约4000件。如果将其他侵害未成年人合法权益的案件一并统计在内，少年法院每年民事、行政、执行案件的收案量约为5000余件。加上上海每年受理的800余件未成年人刑事案件，上海少年法院每年受理案件约为6000件左右。少年法院在完成审判诉讼工作同时，还要根据未成年人特点，承担大量诉讼之外的“延伸”工作。
三、在上海设置少年法院的总体构想
（一）设置少年法院的基本原则。
1．全面保护，逐步推进原则。全面保护未成年人的刑事、民事、行政及其他方面合法权益，应当是设立少年法院的基本原则。但是，少年司法的改革应与我国现阶段的经济发展、立法基础和未成年人司法保护的现状相适应。
2．精简机构，注重效能原则。少年法院的内设机构应力求精简高效，职责明确，根据需求合理设置。并引进现代管理理念，后勤保障实行社会化，以最小的资源消耗办最多的事情。
3．立足审判，注重特色原则。在目前情况下，少年法院除切实履行审判职责外，还应承担一定的审判延伸、协调组织等相关社会工作。
（二）设置少年法院的具体构想。
1．少年法院的设置。
根据少年法院的权限、职责以及预估的年受理案件数，借鉴国外经验，上海以设立一个少年法院为宜，少年法院确定为基层法院。少年法院案件一审后提出上诉或抗诉，可分诉至两个中级法院或由一个中院集中审理。高院可集中精力主要负责对少年法院工作进行监督指导。少年法院的经费纳入市财政预算，由高院统一管理。
少年法院内一般应设置以下机构：立案庭（内含审判监督合议庭）、刑事审判庭、民事审判庭、审判辅助事务办公室（内含执行机构）等。
2．少年法院的管辖范围。
刑庭受理的案件范围：被告人犯罪时未满18周岁的；被害人为未成年人的；共同犯罪中，有未成年犯罪嫌疑人的，应对成年被告人与未成年被告人实行分案审理。民庭受理的案件范围：涉及未成年人的抚育纠纷案件（增加或减少抚养费、变更抚育关系）、探视权案件、人身伤害赔偿案件等。
审判辅助事务办公室的主要职责是：制作审判前的社会调查报告；宣判后的回访考察帮教工作；与社区矫治组织及其他监管机构的联系；负责涉及民事、刑事判决、裁定、调解协议的执行工作。
3．少年法院法官的遴选、任命。
少年法官的遴选标准为：符合法官法规定的任职条件；热爱少年审判工作；具备少年审判专业知识及社会学、教育学、心理学等相关知识。未从事过少年审判工作的，上岗前必须经过专门培训，以全面掌握少年审判知识。
少年法院院长、副院长、审委会委员、审判员的任命，可比照本地区海事法院相关职务人员任命的法律程序办理。
人民法院报
最高人民法院咨询委员会委员 顾念祖 胡瑞邦
