[内容摘要]：公诉权就是检察官提起、维持公诉的权限。为防止公诉权的滥用，必须使公诉权接受审查，以实现司法公正和保障人权之功效。由于我国公诉审查机制存在严重的缺陷，难以发挥应有的价值。因此，从整体上重构我国刑事审前程序，建立公诉审查制度，实现我国刑事诉讼程序的科学化、合理化。
[关键词]：刑事诉讼；公诉权；人权保障；公诉审查
一、公诉权的概念及性质
公诉权就是检察官提起、维持公诉的权限，是检察机关代表国家提请法院追究被告人刑事责任的权利。关于公诉权的性质国内外学者均有不同的观点和学说。我们认为其性质可以从以下四方面理解：首先，公诉权是一项司法请求权，他不具有实体判断权能，亦不具有最终处置权能，比如说在起诉裁量主义中的不起诉之决定。同时应对司法处置权予以合理限制，如果公诉权的判断和处置损害了当事人的利益，当事人仍可寻求司法救济。公诉权本质上作为一种请求权，其诉讼请求的性质决定了它必须用诉讼的形式予以规范，它必须与应诉权相互作用、相互依存，构成一种矛盾的统一体。诉权的行使必须接受司法权审查，这是所有诉权的本质要求，又加之公诉权与罚权密切相关，因此，这种诉权的行使与否都必须接受司法审查，以防止诉权的滥用。其次，刑事公诉权是一项犯罪追诉权。公诉权为请求有罪判决以实现国家刑罚权的一种诉权，或者说公诉权是刑罚权的实现形式，公诉权对刑罚权具有保障的机能。再次，公诉权是一项专属性权能。公诉权的专属性和法定性，使权力主体在行使权力时受到严格的约束。具体表现在：其一，它不适用处分原则，其二，它必须受一般公权力行使的限制性规范的制约，如必须遵循合法性原则、合理性原则以及程序性原则，必须防止权利滥用。最后，以公诉诉权的本质属性是行政权来看，一方面由于行政效能的要求，要求扩大其自由裁量权的范围，以有利于社会公共利益的实现；另一方面要求对权力的膨胀给予司法权的控制。
二、对公诉权司法审查的合理性
（一）起诉裁量主义为公诉权的司法权控制提供了前提条件
公诉权的发展经历了起诉法定主义到起诉法定主义和起诉裁量主义并用，再到起诉裁量主义回复的历史。
起诉法定主义最早起源于大陆法系国家，大陆法系国家由于深受纠问主义诉讼之苦，他们在建立近代刑事诉讼过程中试图以严密的规则来排除司法中的人为因素。“当然，起诉法定主义也是‘有罪必罚报应主义论’在刑事诉讼领域的体现。但起诉法定主义有其固有的缺点，如果对所有的犯罪嫌疑人都起诉，就无法发挥刑事政策策略去影响犯罪嫌疑人。”19世纪后期，大陆法系国家开始吸收自由裁量主义，其原因为：其一，“刑罚报应主义”向“刑罚目的、教育刑”的理论转化。其二，基于诉讼经济的考虑。随着犯罪率的上升，世界上大多数国家面临着过分沉重的司法费用，由于司法资源的有限性造成大量案件的积压，使司法所追求正义大打折扣。为此，许多国家采用起诉裁量主义，发挥检察官的不起诉裁量权，使一部分案件分流出去，从而降低诉讼成本、节约司法资源。
在英美法系国家，起诉裁量主义一直是其传统的原则。在传统上，英美法系国家对公、私法没有严格的区分，民事违法与刑事违法之间没有明确的界限，因而刑事诉讼像民事诉讼一样长期被视为一种解决纠纷的法律装置，充分肯定当事人对诉权的处分。因此，控辩双方拥有对案件中的实质问题或诉讼标的，即被告人的刑事责任问题进行处分的权利。在美国，检察官在起诉方面拥有几乎不受限制的自由裁量权。
由此可见，起诉裁量主义成为各国刑事司法中的重要原则，反映出近代刑事诉讼朝着科学化的不断迈进。同时，权力的扩张就意味着对权力制约的加强，否则权力的泛滥成为必然。所以，起诉裁量权扩张的必要性，也成为对起诉裁量权进行司法控制的合理性基础。
（二）对起诉裁量权的司法权控制是保障人权的需要
“公诉权的一个重要的价值功能在于检察机关代表国家对被告人作出否定性评价，就意味着被告人将面临被判处刑罚的风险。因此，公诉权的滥用将会直接侵害被告人的人权。提起公诉，对被告而言是非常重大的不利益处分。首先，被告为了应付审判程序的“诉累”，必须付出相当的时间精力。其次，单单起诉的歧视效应，就足以对被告人的人身家庭及名誉产生重大影响。被告人往往因被起诉而在社会评价上被认为至少“涉嫌”犯罪，无罪推定原则可不是社会上大多数人看待被告人的态度，纵使被告最后获得无罪判决，公众对其印象也未必改观。最后，只要一被起诉，被告便暴露于被判处乃至于被误判有罪的风险。当然，只要存在刑事诉讼程序，被告承担因起诉而带来的不利益几乎是不可避免之事。从起诉法定原则来看，只有已经超过法定起诉门槛的案件，才有让被告承担这些不利益的正当理由。因此可以说，建立公诉权审查的目的在于阻止滥用起诉权，不使案件不适当进入审判程序，从而保护被告人人权。同时，一个人一旦被提起公诉或被处刑罚，当他重返社会时，无论他表现多么良好，人们总是对他以前的“污点”念念不忘，在心里上或多或少会歧视他、排斥他。但是如果检察官拥有对符合一定条件的犯罪嫌疑人中止刑事诉权，那么这种权能不仅对教育、感化、挽救犯罪嫌疑人特别是青少年犯罪嫌疑人，分化瓦解共同犯罪人有巨大作用，而且对犯罪嫌疑人克服重重障碍真正融入社会生活，开始正常的工作与生活有不可替代的作用。
由此，从保障人权的目的出发，近代国家特别注重对政府的起诉裁量权实行强制性外部审查，以防止公民被政府无根据地或非法地提起刑事诉讼，其中有大陆国家的预审法官制度，英美的治安法官制度等司法控制，也有英美大陪审团审查起诉制度等公众监督手段。
（三）对公诉权的控制是实现司法公正的要求
“正义是社会制度的首要价值，正义也是公诉制度的首要值。”这是公诉制度建立的合理根据之一，正义的实现有赖于程序的保障。根据现代权力制衡理论，为了防止权力的滥用必须以权力制约权力，在不受制约的权力面前正义荡然无存。因此，为了防止公诉权泛滥，必须对公诉权进行制约。对公诉权的制约有两种方式：一种是检察机关内部实行“检察一体化“原则，提起公诉与不提起公诉一般有检察长决定，同时对不当的起诉裁量权最后的纠正也是由检察长决定，这样便形成了自我监督、自我否定，从心理学上这是非常困难的，也是难令人信服的。此外这种内部监督不具有诉讼上的公开透明性特点，有违现代公正性的基本标准。一种是外部监控，由检察体系以外之机关审查检察官之起诉。正是由于内部监督的无效性和不公开性，由法官主持的对检察官起诉裁量权的审查已经受到世界各国和地区的普遍重视。因此说，由司法权对公诉权的控制已成为保障司法公正的重要程序性机制。
三、我国刑事诉讼中公诉审查制度存在的缺陷
（一）缺乏对公诉权滥用的控制机制
起诉审查机制起到阻止公诉权滥用之功能，从而达到保障人权之目的。国外起诉审查的一个重要功能在于防止公诉权的滥用，使一些不符合起诉条件（包括不应当起诉）的案件不得进入审判程序，避免对被告人造成重大不利。为此世界上许多国家都普遍重视公诉审查程序的设计。而我国目前的庭前审查程序不仅仅作为依附于庭审的一项程序性准备工作，只审查移送的有关材料是否齐备，并不审查事实和证据，原则上也不决定是否驳回起诉以及更正或补充起诉。如此简单的审查起诉，实质上意味着只要检察机关提起公诉，法院就必须开庭审理，不论这种公诉是否适当。因而，通过预审（起诉审查）这一程序来保障被告人权利的一次机会就等于取消了。同时，使大量的本来可以通过预审程序过滤出去的案件进入审判程序，加大了诉讼成本，造成了大量案件的积压。在司法实践中，滥用公诉权的行为普遍存在，严重侵害了被告人、犯罪嫌疑人的权益。
（二）没有发挥证据资讯功能和保障法庭集中审理的功能
国外预审程序除了防止公诉权滥用之功能外，还具有两项重要功能：一是证据展示功能，就是通过控方移送全部案卷和证据，包括对被告人有利和不利的证据，辩护方可以向预审法官申请查阅这些案卷和证据，从而弥补辩方天然处于弱势的不足，达到增加辩方防御能力之功效，而我国刑事诉讼中没有这种证据资讯程序。
我国新刑事诉讼法修改的一个重要目的在于加强辩护律师的作用，而事实上刑事诉讼法修改后辩护律师查阅控方案卷和证据的范围更小、难度更大，原来可以在起诉审查阶段在法院看到检察机关移送的全部案卷和证据，现在只能向检察机关申请查阅，这等于“与虎谋皮”，根本看不到任何控方实质性证据。加之刑诉法第150条规定的“主要证据复印件”中的“主要证据”的不可操作性，检察机关在移送“复印件”时，往往把一些对被告人有利的证据或对被告人辩护有实质影响的证据隐瞒不移送复印件，这就使得一方面辩方完全丧失了应有的资讯权；另一方面进行诉讼突袭，使本来处于弱势的辩方更加不利，控辩式的庭审呈现一边倒的局面，控辩平衡的现代诉讼理念因此而大打折扣。二是保障法庭集中审理的功能。在国外，一般都建立起审前会议或争点整理的程序，在预审程序中，预审法官把控辩双方召集起来，以听证的方式，把明显违法的证据排除在外，不准进入庭审之中，同时把双方无争议的事实和证据记录在案，在法庭上不再进行法庭调查，把双方争议的焦点问题和证据记录在案，在法庭上集中调查和审理。
（二）未实现排除法官预断的立法目的
我国96年刑事诉讼法对庭前审查程序修改的一个最主要的目的是为了排除法官的预断，保障庭审的实质化。众所周知，防止庭审形式化的一个最有效的方法就是阻隔庭前法官与庭审法官的同一性，实行庭审法官与庭前法官的分离。我国目前采用的复印件主义，一方面并未真正地杜绝法官的预断；另一方面丧失了许多预审程序应有的价值。由于我国刑诉法第150条要求的是“主要证据复印件”，能够使庭前审查法官（同时也是庭审法官）了解到控方所提供了被告人有罪的主要证据，加上我国目前法官水平普遍较低，难以在毫无准备的情况下有效主持控辩式对抗激烈的庭审。同时错案追诉机制的存在，使庭审法官总要千方百计地在庭审前对案件有一个事先的准备，而主要证据复印件正好适应了法官的这种要求，他们就会在庭前审查中仔细去研究这些证据，这样就会为庭前预断的形成创造了条件。更为不利的，由于检察官移送的主要证据复印件不全面，往往隐瞒对被告人有利的证据，同时法官在庭前接触不到任何对辩方有利的证据，在这样不全面的、有失公正的认识基础上产生预断，其危害性就更大了，这就是错案产生的主要原因之一。
四、对在我国刑事诉讼中设立公诉审查制度的建议
（一）重构审前程序，设立独立的起诉审查制度
各级法院设立预审庭。预审庭的主要功能是对刑事审前程序中的程序性问题进行裁决。预审庭的法官可以称为预审法官或审前法官，审前法官与庭审法官互相独立，审前法官专职化。检察官提起公诉时全案移送证据材料和起诉书，同时允许辩护方查阅控方所有的证据材料，辩方如果反对提起公诉也必须提供相应证据，必要时可以举行听证。同时，辩方也可以申请法官调查取证。这样，在预审法官的主持下，通过对控辩双方就提起公诉正确与否的答辩程序，作出准予公诉或不准予公诉的裁定。
（二） 取消检察机关审查起诉作为独立的诉讼程序，以侦、检一体化模式重构刑事侦查程序
第一，以检察官领导、指挥侦查为核心，重构侦查程序。我国目前“两元化”的侦查体制存在许多弊端，主要表现在：其一，不能充分发挥公安机关和检察机关各自的优势，导致侦查不力，诉讼拖延。公安人员拥有侦查犯罪的专门技术和精于的侦查人员，在侦破犯罪上具有独特的优势，其缺点在于缺乏证据意识。由于其不承担公诉任务，故缺乏收集证据证明犯罪的紧迫感和驱动力，其法律素养一般比检察官低。而检察机关在侦破犯罪方面缺乏足够技术设备、专业经验和精于的人员，在侦破案件方面不如公安机关，但其一般为具有较好法律素养的人员，加之承担着出庭作证的职责，具有较强的证据意识。因此，应建立起在检察官领导、指挥下，具体侦查工作由公安机关进行的“一元化”的侦查体制，这样可以充分发挥二者的互补优势，提高侦查效率，避免诉讼拖延而导致的超期羁押等种种问题发生。其二，“二元制”的侦查模式，使公安机关和检察机关各自的侦查缺乏有效的外部制约机制，致使违法侦查现象频繁发生。鉴于此，应该以侦检一体化的模式改造侦查程序，具体设计是由检察官领导、指挥刑事警察进行侦查工作。检察官的领导、指挥是一般性的领导、指挥，警察具体负责案件的侦查工作。检察机关负责刑事公诉案件的统一立案、撤案、决定侦查终结，在侦查中收集的证据由检察官负责证据保全。同时监督公安机关侦查工作的合法性。取消侦查机关自身强制侦查的处分权，实行令状主义，实行逮捕与羁押分离，确立羁押的司法审查机制。
第二，取消把检察机关的审查起诉作为一个独立的诉讼程序的刑事审前构造，使审查起诉作为依附于侦查程序的一个诉讼阶段，因为在侦、检一体化模式下，检察官作为侦查的指挥、领导者，在侦查过程中对犯罪嫌疑人是否有罪，证据是否确实、充分已经充分了解。只有在事实已查清，证据已确实、充分的情况下，检察官才会作出终结侦查的决定。因此，在侦查终结后，检察官对案件是否应当起诉已形成内心的确信，在这种情况下，就没有必要再专门设立一个审查起诉程序去自己审查自己已确信的案件事实和证据。在侦、检一体化的模式下，检察官的审查起诉不应独立成为三大诉讼程序之一，而应是依附于侦查程序的一个诉讼阶段。现行刑诉法之所以把审查起诉作为一个独立的诉讼程序，是由于检察机关对公安机关侦查终结的案件几乎一无所知，侦查过程中所获得的证据是否真实，是否已经达到庭审所要求的全部证据标准还不确定，因此需要对案件有一个重新认识和审查的过程，同时，如果事实不清或证据不足还必须退回公安机关补充侦查或自行侦查，故需要有一个较长时间的审查起诉程序，而在侦、检一体化的模式下就不需要这样的一个对案件再认识和确信的过程，所以就没有必要再把检察机关的审查起诉作为独立的诉讼程序。
以上思考，符合我国法官传统审查起诉的习惯作法，同时也克服了法官预断、庭审形式化的弊端；既避免了轻易发动庭审程序带来的弊端，又充分发挥了起诉裁量权的非刑罚化和案件分流作业的优势，避免了因证据展示、审前会议程序的缺失而导致对被告人权益保障不力、控辩失衡的缺陷。
参考文献：
[1]宋英辉.刑事审前研究[M].北京：中国政法大学，2002.
[2]陈运财.起诉审查制度研究[J].中国法学.2002 (9).
[3]陈瑞华.美国辩诉交易程序与意大利刑事特别程序之比较[J].政法论坛.1995(4)
[4]王兆鹏.起诉审查与美国相关制度之比较[J].中国法学.2002(9)
[5]陈瑞华.刑事诉讼前沿问题[M].北京：中国人民大学. 2005
[6]陈卫东.我国检察权的反思与重构.法学研究[J].2002 (2)
作者单位：山东省垦利县人民法院
中国法院网
陈新利 刘晓涛
[关键词]：刑事诉讼；公诉权；人权保障；公诉审查
一、公诉权的概念及性质
公诉权就是检察官提起、维持公诉的权限，是检察机关代表国家提请法院追究被告人刑事责任的权利。关于公诉权的性质国内外学者均有不同的观点和学说。我们认为其性质可以从以下四方面理解：首先，公诉权是一项司法请求权，他不具有实体判断权能，亦不具有最终处置权能，比如说在起诉裁量主义中的不起诉之决定。同时应对司法处置权予以合理限制，如果公诉权的判断和处置损害了当事人的利益，当事人仍可寻求司法救济。公诉权本质上作为一种请求权，其诉讼请求的性质决定了它必须用诉讼的形式予以规范，它必须与应诉权相互作用、相互依存，构成一种矛盾的统一体。诉权的行使必须接受司法权审查，这是所有诉权的本质要求，又加之公诉权与罚权密切相关，因此，这种诉权的行使与否都必须接受司法审查，以防止诉权的滥用。其次，刑事公诉权是一项犯罪追诉权。公诉权为请求有罪判决以实现国家刑罚权的一种诉权，或者说公诉权是刑罚权的实现形式，公诉权对刑罚权具有保障的机能。再次，公诉权是一项专属性权能。公诉权的专属性和法定性，使权力主体在行使权力时受到严格的约束。具体表现在：其一，它不适用处分原则，其二，它必须受一般公权力行使的限制性规范的制约，如必须遵循合法性原则、合理性原则以及程序性原则，必须防止权利滥用。最后，以公诉诉权的本质属性是行政权来看，一方面由于行政效能的要求，要求扩大其自由裁量权的范围，以有利于社会公共利益的实现；另一方面要求对权力的膨胀给予司法权的控制。
二、对公诉权司法审查的合理性
（一）起诉裁量主义为公诉权的司法权控制提供了前提条件
公诉权的发展经历了起诉法定主义到起诉法定主义和起诉裁量主义并用，再到起诉裁量主义回复的历史。
起诉法定主义最早起源于大陆法系国家，大陆法系国家由于深受纠问主义诉讼之苦，他们在建立近代刑事诉讼过程中试图以严密的规则来排除司法中的人为因素。“当然，起诉法定主义也是‘有罪必罚报应主义论’在刑事诉讼领域的体现。但起诉法定主义有其固有的缺点，如果对所有的犯罪嫌疑人都起诉，就无法发挥刑事政策策略去影响犯罪嫌疑人。”19世纪后期，大陆法系国家开始吸收自由裁量主义，其原因为：其一，“刑罚报应主义”向“刑罚目的、教育刑”的理论转化。其二，基于诉讼经济的考虑。随着犯罪率的上升，世界上大多数国家面临着过分沉重的司法费用，由于司法资源的有限性造成大量案件的积压，使司法所追求正义大打折扣。为此，许多国家采用起诉裁量主义，发挥检察官的不起诉裁量权，使一部分案件分流出去，从而降低诉讼成本、节约司法资源。
在英美法系国家，起诉裁量主义一直是其传统的原则。在传统上，英美法系国家对公、私法没有严格的区分，民事违法与刑事违法之间没有明确的界限，因而刑事诉讼像民事诉讼一样长期被视为一种解决纠纷的法律装置，充分肯定当事人对诉权的处分。因此，控辩双方拥有对案件中的实质问题或诉讼标的，即被告人的刑事责任问题进行处分的权利。在美国，检察官在起诉方面拥有几乎不受限制的自由裁量权。
由此可见，起诉裁量主义成为各国刑事司法中的重要原则，反映出近代刑事诉讼朝着科学化的不断迈进。同时，权力的扩张就意味着对权力制约的加强，否则权力的泛滥成为必然。所以，起诉裁量权扩张的必要性，也成为对起诉裁量权进行司法控制的合理性基础。
（二）对起诉裁量权的司法权控制是保障人权的需要
“公诉权的一个重要的价值功能在于检察机关代表国家对被告人作出否定性评价，就意味着被告人将面临被判处刑罚的风险。因此，公诉权的滥用将会直接侵害被告人的人权。提起公诉，对被告而言是非常重大的不利益处分。首先，被告为了应付审判程序的“诉累”，必须付出相当的时间精力。其次，单单起诉的歧视效应，就足以对被告人的人身家庭及名誉产生重大影响。被告人往往因被起诉而在社会评价上被认为至少“涉嫌”犯罪，无罪推定原则可不是社会上大多数人看待被告人的态度，纵使被告最后获得无罪判决，公众对其印象也未必改观。最后，只要一被起诉，被告便暴露于被判处乃至于被误判有罪的风险。当然，只要存在刑事诉讼程序，被告承担因起诉而带来的不利益几乎是不可避免之事。从起诉法定原则来看，只有已经超过法定起诉门槛的案件，才有让被告承担这些不利益的正当理由。因此可以说，建立公诉权审查的目的在于阻止滥用起诉权，不使案件不适当进入审判程序，从而保护被告人人权。同时，一个人一旦被提起公诉或被处刑罚，当他重返社会时，无论他表现多么良好，人们总是对他以前的“污点”念念不忘，在心里上或多或少会歧视他、排斥他。但是如果检察官拥有对符合一定条件的犯罪嫌疑人中止刑事诉权，那么这种权能不仅对教育、感化、挽救犯罪嫌疑人特别是青少年犯罪嫌疑人，分化瓦解共同犯罪人有巨大作用，而且对犯罪嫌疑人克服重重障碍真正融入社会生活，开始正常的工作与生活有不可替代的作用。
由此，从保障人权的目的出发，近代国家特别注重对政府的起诉裁量权实行强制性外部审查，以防止公民被政府无根据地或非法地提起刑事诉讼，其中有大陆国家的预审法官制度，英美的治安法官制度等司法控制，也有英美大陪审团审查起诉制度等公众监督手段。
（三）对公诉权的控制是实现司法公正的要求
“正义是社会制度的首要价值，正义也是公诉制度的首要值。”这是公诉制度建立的合理根据之一，正义的实现有赖于程序的保障。根据现代权力制衡理论，为了防止权力的滥用必须以权力制约权力，在不受制约的权力面前正义荡然无存。因此，为了防止公诉权泛滥，必须对公诉权进行制约。对公诉权的制约有两种方式：一种是检察机关内部实行“检察一体化“原则，提起公诉与不提起公诉一般有检察长决定，同时对不当的起诉裁量权最后的纠正也是由检察长决定，这样便形成了自我监督、自我否定，从心理学上这是非常困难的，也是难令人信服的。此外这种内部监督不具有诉讼上的公开透明性特点，有违现代公正性的基本标准。一种是外部监控，由检察体系以外之机关审查检察官之起诉。正是由于内部监督的无效性和不公开性，由法官主持的对检察官起诉裁量权的审查已经受到世界各国和地区的普遍重视。因此说，由司法权对公诉权的控制已成为保障司法公正的重要程序性机制。
三、我国刑事诉讼中公诉审查制度存在的缺陷
（一）缺乏对公诉权滥用的控制机制
起诉审查机制起到阻止公诉权滥用之功能，从而达到保障人权之目的。国外起诉审查的一个重要功能在于防止公诉权的滥用，使一些不符合起诉条件（包括不应当起诉）的案件不得进入审判程序，避免对被告人造成重大不利。为此世界上许多国家都普遍重视公诉审查程序的设计。而我国目前的庭前审查程序不仅仅作为依附于庭审的一项程序性准备工作，只审查移送的有关材料是否齐备，并不审查事实和证据，原则上也不决定是否驳回起诉以及更正或补充起诉。如此简单的审查起诉，实质上意味着只要检察机关提起公诉，法院就必须开庭审理，不论这种公诉是否适当。因而，通过预审（起诉审查）这一程序来保障被告人权利的一次机会就等于取消了。同时，使大量的本来可以通过预审程序过滤出去的案件进入审判程序，加大了诉讼成本，造成了大量案件的积压。在司法实践中，滥用公诉权的行为普遍存在，严重侵害了被告人、犯罪嫌疑人的权益。
（二）没有发挥证据资讯功能和保障法庭集中审理的功能
国外预审程序除了防止公诉权滥用之功能外，还具有两项重要功能：一是证据展示功能，就是通过控方移送全部案卷和证据，包括对被告人有利和不利的证据，辩护方可以向预审法官申请查阅这些案卷和证据，从而弥补辩方天然处于弱势的不足，达到增加辩方防御能力之功效，而我国刑事诉讼中没有这种证据资讯程序。
我国新刑事诉讼法修改的一个重要目的在于加强辩护律师的作用，而事实上刑事诉讼法修改后辩护律师查阅控方案卷和证据的范围更小、难度更大，原来可以在起诉审查阶段在法院看到检察机关移送的全部案卷和证据，现在只能向检察机关申请查阅，这等于“与虎谋皮”，根本看不到任何控方实质性证据。加之刑诉法第150条规定的“主要证据复印件”中的“主要证据”的不可操作性，检察机关在移送“复印件”时，往往把一些对被告人有利的证据或对被告人辩护有实质影响的证据隐瞒不移送复印件，这就使得一方面辩方完全丧失了应有的资讯权；另一方面进行诉讼突袭，使本来处于弱势的辩方更加不利，控辩式的庭审呈现一边倒的局面，控辩平衡的现代诉讼理念因此而大打折扣。二是保障法庭集中审理的功能。在国外，一般都建立起审前会议或争点整理的程序，在预审程序中，预审法官把控辩双方召集起来，以听证的方式，把明显违法的证据排除在外，不准进入庭审之中，同时把双方无争议的事实和证据记录在案，在法庭上不再进行法庭调查，把双方争议的焦点问题和证据记录在案，在法庭上集中调查和审理。
（二）未实现排除法官预断的立法目的
我国96年刑事诉讼法对庭前审查程序修改的一个最主要的目的是为了排除法官的预断，保障庭审的实质化。众所周知，防止庭审形式化的一个最有效的方法就是阻隔庭前法官与庭审法官的同一性，实行庭审法官与庭前法官的分离。我国目前采用的复印件主义，一方面并未真正地杜绝法官的预断；另一方面丧失了许多预审程序应有的价值。由于我国刑诉法第150条要求的是“主要证据复印件”，能够使庭前审查法官（同时也是庭审法官）了解到控方所提供了被告人有罪的主要证据，加上我国目前法官水平普遍较低，难以在毫无准备的情况下有效主持控辩式对抗激烈的庭审。同时错案追诉机制的存在，使庭审法官总要千方百计地在庭审前对案件有一个事先的准备，而主要证据复印件正好适应了法官的这种要求，他们就会在庭前审查中仔细去研究这些证据，这样就会为庭前预断的形成创造了条件。更为不利的，由于检察官移送的主要证据复印件不全面，往往隐瞒对被告人有利的证据，同时法官在庭前接触不到任何对辩方有利的证据，在这样不全面的、有失公正的认识基础上产生预断，其危害性就更大了，这就是错案产生的主要原因之一。
四、对在我国刑事诉讼中设立公诉审查制度的建议
（一）重构审前程序，设立独立的起诉审查制度
各级法院设立预审庭。预审庭的主要功能是对刑事审前程序中的程序性问题进行裁决。预审庭的法官可以称为预审法官或审前法官，审前法官与庭审法官互相独立，审前法官专职化。检察官提起公诉时全案移送证据材料和起诉书，同时允许辩护方查阅控方所有的证据材料，辩方如果反对提起公诉也必须提供相应证据，必要时可以举行听证。同时，辩方也可以申请法官调查取证。这样，在预审法官的主持下，通过对控辩双方就提起公诉正确与否的答辩程序，作出准予公诉或不准予公诉的裁定。
（二） 取消检察机关审查起诉作为独立的诉讼程序，以侦、检一体化模式重构刑事侦查程序
第一，以检察官领导、指挥侦查为核心，重构侦查程序。我国目前“两元化”的侦查体制存在许多弊端，主要表现在：其一，不能充分发挥公安机关和检察机关各自的优势，导致侦查不力，诉讼拖延。公安人员拥有侦查犯罪的专门技术和精于的侦查人员，在侦破犯罪上具有独特的优势，其缺点在于缺乏证据意识。由于其不承担公诉任务，故缺乏收集证据证明犯罪的紧迫感和驱动力，其法律素养一般比检察官低。而检察机关在侦破犯罪方面缺乏足够技术设备、专业经验和精于的人员，在侦破案件方面不如公安机关，但其一般为具有较好法律素养的人员，加之承担着出庭作证的职责，具有较强的证据意识。因此，应建立起在检察官领导、指挥下，具体侦查工作由公安机关进行的“一元化”的侦查体制，这样可以充分发挥二者的互补优势，提高侦查效率，避免诉讼拖延而导致的超期羁押等种种问题发生。其二，“二元制”的侦查模式，使公安机关和检察机关各自的侦查缺乏有效的外部制约机制，致使违法侦查现象频繁发生。鉴于此，应该以侦检一体化的模式改造侦查程序，具体设计是由检察官领导、指挥刑事警察进行侦查工作。检察官的领导、指挥是一般性的领导、指挥，警察具体负责案件的侦查工作。检察机关负责刑事公诉案件的统一立案、撤案、决定侦查终结，在侦查中收集的证据由检察官负责证据保全。同时监督公安机关侦查工作的合法性。取消侦查机关自身强制侦查的处分权，实行令状主义，实行逮捕与羁押分离，确立羁押的司法审查机制。
第二，取消把检察机关的审查起诉作为一个独立的诉讼程序的刑事审前构造，使审查起诉作为依附于侦查程序的一个诉讼阶段，因为在侦、检一体化模式下，检察官作为侦查的指挥、领导者，在侦查过程中对犯罪嫌疑人是否有罪，证据是否确实、充分已经充分了解。只有在事实已查清，证据已确实、充分的情况下，检察官才会作出终结侦查的决定。因此，在侦查终结后，检察官对案件是否应当起诉已形成内心的确信，在这种情况下，就没有必要再专门设立一个审查起诉程序去自己审查自己已确信的案件事实和证据。在侦、检一体化的模式下，检察官的审查起诉不应独立成为三大诉讼程序之一，而应是依附于侦查程序的一个诉讼阶段。现行刑诉法之所以把审查起诉作为一个独立的诉讼程序，是由于检察机关对公安机关侦查终结的案件几乎一无所知，侦查过程中所获得的证据是否真实，是否已经达到庭审所要求的全部证据标准还不确定，因此需要对案件有一个重新认识和审查的过程，同时，如果事实不清或证据不足还必须退回公安机关补充侦查或自行侦查，故需要有一个较长时间的审查起诉程序，而在侦、检一体化的模式下就不需要这样的一个对案件再认识和确信的过程，所以就没有必要再把检察机关的审查起诉作为独立的诉讼程序。
以上思考，符合我国法官传统审查起诉的习惯作法，同时也克服了法官预断、庭审形式化的弊端；既避免了轻易发动庭审程序带来的弊端，又充分发挥了起诉裁量权的非刑罚化和案件分流作业的优势，避免了因证据展示、审前会议程序的缺失而导致对被告人权益保障不力、控辩失衡的缺陷。
参考文献：
[1]宋英辉.刑事审前研究[M].北京：中国政法大学，2002.
[2]陈运财.起诉审查制度研究[J].中国法学.2002 (9).
[3]陈瑞华.美国辩诉交易程序与意大利刑事特别程序之比较[J].政法论坛.1995(4)
[4]王兆鹏.起诉审查与美国相关制度之比较[J].中国法学.2002(9)
[5]陈瑞华.刑事诉讼前沿问题[M].北京：中国人民大学. 2005
[6]陈卫东.我国检察权的反思与重构.法学研究[J].2002 (2)
作者单位：山东省垦利县人民法院
中国法院网
陈新利 刘晓涛
