劳动教养制度作为我国司法制度的重要组成部分，在惩治违法犯罪、维护社会稳定、保护人民生命财产安全方面起到了一定的积极作用。但是随着我国民主法治进程的推进，新的法治思想和执法观念深入人心，产生在旧制度体系基础上的劳教制度的积极作用日渐衰微，这一司法制度的继续存在和继续执行越来越受到质疑：
一是立法之质疑。现行适用的劳教法规主要是一九五七年制定的《国务院关于劳动教养问题的决定》和一九七九年公布的《国务院关于劳动教养的补充规定》，以及一九八二年公安部制定的《劳动教养试行办法》，此三项法规公布的社会环境是我国社会正处在转型期，公民的法治意识淡漠，由此衍生的治安案件多发，不安定因素增多，需要对此类违法问题集中整治。劳动教养制度产生的立法基础是，社会主义法制建设尚在不成熟阶段，刑事法规很不完备，统一的刑法典还没有产生，行政权在维护社会稳定中起着非常重要的核心作用，劳动教养制度是在行政权彰扬的文化背景下产生的，这是历史的客观必然。而现行制度下，我国正在建设社会主义法治国家，刑事法律制度已日臻成熟，相配套的行政法规已逐步完善，七九刑法已被九七刑法取代，刑事诉讼法经过了大的修订，刑事政策也进行了较大的调整，由惩治反革命维护政权建设到促进改革开放转变，新的历史时期继续适用四十多年前的法规，如同西装社会走出一件黄马褂，格格不入，思想和法规均难以配套。虽然法律制度应该具有一定的稳定性，但主要指的是根本 法、基本法及法律思想等原则性规定，对于实务性很强的劳教法规，急需予以修订。
二是权限之质疑。《国务院关于劳动教养的补充规定》规定，劳动教养的审批机关是大中城市人民政府成立的劳动教养管理委员会，由民政、公安、劳动部门的负责人组成，领导和管理劳动教养工作。《劳动教养试行办法》作了类似规定。据此规定，劳教管理机关属于行政机关序列，其权力应该属于行政权的范畴。但上述两法规同时规定，“劳动教养的期限是一至三年，必要时得延长一年”据此条劳教审批机关有合计四年的决定权。劳动教养虽然不是剥夺自由权的刑罚，但《国务院关于劳动教养问题的决定》中，明确规定“劳动教养是对被劳动教养的人实行强制性教育改造的一种措施。”因而在执行过程中，客观地达到了对当事人人身自由限制和剥夺的效果，是一种拟制性的剥夺自由刑。我国刑事法规规定人民法院判处被告人三到六个月拘役也要经过审判，一般性的刑事犯罪，科以刑罚也不过一到三年时间。宪法赋予人民法院审判权，但要经过严格的程序，足以说明我国刑事司法制度对人身权的高度重视，这也是法治社会的基本要求和主要标志，符合国际司法的惯例。而我国行政权能中，赋予属于行政权力序列的劳教审批权一到四年的剥夺自由权，是对审判权的严重侵害，与以法治国的思想是格格不入的。
三是执行之质疑。劳动教养制度的本义是对违法情节较为严重或多次违法但尚不够刑事处分的人员实行的教育措施，主旨应该是教育。但由于法律对其赋予了强制性的权能，则使劳动教养更多地带上了刑罚色彩，执行过程衍化为劳动改造的性质，劳教制度变成了劳而不教。实践中不少劳教执行机关为了单位利益，单方面不断扩大劳动内容，四处揽活搞创收，劳动强度和时间仅仅弱于劳改单位，或者不弱于劳改单位，劳教实际上成了变相的劳改。相反，被人民法院判了短期刑罚的犯罪分子，一到三年的刑期，经过侦查、起诉、审判，等到二审生效，大多剩下了一年以下的残刑，留在看守年服刑，轻轻松松地度时光，日子比劳教好过。所以，司法实践中出现了一种奇怪的现象：处于教、刑临界状态之间的犯罪嫌疑人，想方设法要法院为自己判大刑，即徒刑，而最怕判不上大刑送去劳动教养。
四是监督之质疑。关于劳教审批的救济条款，《劳动教养决定书》规定，“不服本决定，可于十日内向审批机关提出申诉”，劳动教养决定十二条规定：“被决定劳动教养的人，对主要事实不服的，由审批机关组织复查。”既然是审批机关做出的决定，当事人不服后再由该审批机关进行二次复查，这种决定本身是一个逻辑错误，其能纠正和能被救济的效果显然令人生疑。一个案件由公安机关侦查，由公安机关的上级单位劳教管理委员会审批，再交由司法局下设的劳教所执行，严重违背了我国司法制度中分工负责、互相监督、互相配合的原则。
劳教检察监督之困惑。
现行劳教法规中，不论是《劳动教养试用办法》、《劳动教养试行办法的补充规定》还是高检院颁布的《人民检察院劳教检察工作试用办法》，均规定人民检察院对劳动教养实行监督，但主要指的是合法性监督，此规定也是原则性的条款，缺乏具体的操作性规定，实践中检察机关开展劳教检察工作有以下困惑：
一、监督权限的困惑。《国务院关于劳动教养的补充规定》第五条，《劳动教养试行办法》第六条以及《人民检察院劳教检察工作试行办法》等均对人民检察院赋予了一定的监督权，但都是原则性的规定，规定检察机关有权对劳教活动的合法性进行监督，对监督的权限、程序、手段却没有进一步的明细，缺乏具体的操作条款。关于人民检察院的监督权限，不少学者倾向于全面性监督，即对劳教活动的提出、审查批准、申诉和执行进行全程监督，此解释也符合我国立法的基本思想，因为法律已赋予人民检察院对劳教工作的监督，理应是全程全方位的监督，这也是当前理论界的倾向性认识。一个劳教案件从它的产生到它的执行终结，都应该纳入人民检察院的监督之下。但此种学理性的解释，由于法律的原则性规定却没有强劲具体的法条支持，因而实践中难以有效地执行下去，检察监督仅仅停留在执行监督和部分程序的申诉审查，对劳教活动中的提出程序和审批程序应该监督但却无法监督。
一是劳教的提出。现行劳动教养制度规定，劳教由当地公安机关提出，由劳教委员会作出决定。此种情况下，公安机关即具有了类似于人民检察院不诉权的一种处分权能，一件案件移送起诉或者不移送起诉，这种权力是公安机关的内部决定，这与我国刑诉法的规定是相违背的，公安机关不应该具有实体性的处分权能。虽然人民检察院具有刑事立案监督权，但主要是已发生案件而公安机关没有进行立案的，对于公安机关立案后又撤案或改变定性报送劳教的，人民检察院却无法到位监督。对此种情况，人民检察院能不能监督，怎样监督，监督会不会越权，不监督会不会失责？
二是劳教审批的监督。科以劳教的行为是具有社会危害性的行为，是处于一般治安案件和刑事犯罪之间的中间状态，如果对仅属于一般治安问题的治安案件升格后科以劳教，或者相对应的对本应进行劳动教养的行为降格处理仅作一般性治安处罚，比如初次盗窃300元就被处三年劳教，显然有些偏重； 多次聚众斗殴但前门进后门出，应该劳教而没有劳教；同一案件中同样的情节，同样的参与人一个被决定劳教三年，另一个只决定一年，这些都是执行活动中的执法不公问题，作为专门法律监督机关，人民检察院理应对此类问题监督纠正。但是有关劳动教养的法规都没有对此问题作出明确规定，如果是刑事案件，检察机关可以运用抗诉权提出抗诉。纠正此类问题，能不能监督？虽然《行政诉讼法》第十条规定人民检察院有权对行政诉讼进行监督，但对此种没有进入诉讼程序的具体行政行为能不能监督，依据不够明确。实践中人民检察院可以接受劳教人员的申诉，但这已经成为事后救济，如果一个人完全不该被劳教而劳教，事后监督的效果就是很苍白的。对此类案件如果可以监督，该怎样监督？用什么法律文书，是要求劳教委的上级机关复议呢还是直接发检察建议？
二、教与刑的监督困惑。刑事诉讼法赋予了人民检察院刑事立案监督权，对应该追究刑事责任但侦查机关没有立案侦查的，人民检察院有权要求其说明不立案理由，检察机关认为其说明不立案理由不能成立的，有权通知其立案侦查。劳教检察中，检察机关发现有些被决定劳教的案件，已经触犯刑法，应该追究刑事责任，在此种情况下，要开展立案监督工作，有以下困惑：
一是权能的困惑。人民检察院对公安机关和本院自侦部门的刑事侦查活动，可以进行立案侦查，但对劳教审批机关决定的以教代刑案件，能否进行刑事立案监督，现行法律规定却不够清楚，既没有明确的法条予以肯定，也没有相关的规定予以排除，检察机关无所适从。
二是适用程序的困惑。姑认为检察机关对此类案件具有监督权，但法律又没有规定有清楚的操作性程序，是向劳教执行机关提出纠正意见呢还是向原劳教审批机关提出纠正意见？还是向案发地公安机关提出纠正意见。劳教审批机关是市一级的劳教管理委员会，不论是行政级别上还是隶属关系上，基层人民检察院都不宜直接向劳教委员会提出纠正意见。是否参照抗诉的程序由基层人民检察院提请上级人民检察院向同级公安机关提出纠正意见，实践中很难把握。有些地方向原案发地的公安机关提出纠正意见，有些是向原劳教审批机关提出纠正意见。根据劳动教养工作的特点，劳教人员大多是跨地区集中劳教，派驻劳教检察要开展立案监督工作，必然涉及到异域间的跨地区问题，A地的检察院能否向B地的公安机关提出纠正意见，甲地的基层院能否向乙地的劳教委员会提出纠正意见，很难操作。
三是法律文书的困惑。检察机关开展刑事立案监督，刑事诉讼法和人民检察院刑事诉讼规则均规定应先向发案机关发出《说明不立案理由通知书》，认为其理由不能成立的，再向其发出《通知立案书》。假定应该向劳教审批委员会提出纠正意见，那么是继续发出《说明不立案理由通知书》和《通知立案书》呢，还是发《检察建议》、《纠正违法通知书》或提出其他法律文书，有关法规没有规定，没有文书范本可供应用，实践中有些地方发的是《说明不立案理由通知书》和《通知立案书》，有些地方发的是《检察建议》，有些地方更是创新了一种《立案监督意见书》，高检院历次制定的法律文书范本中都没有此种标准文书，实践中亟需进行规范。
三、监督效果的困惑。对于严重刑事犯罪以教代刑后，检察机关通过立案监督程序予以纠正，对打击犯罪、维护社会良好秩序具有积极的推动作用。但对于一般性的以教代刑案件，检察机关进行监督却处在吃力不讨好的尴尬处境之中。劳教与刑罚的执行内容已越来越难以区别，但时间差别却很大，实践中存在一种教、刑处罚倒置的奇怪现象。此种情况下，检察机关进行刑事立案监督就处在一种二难的处境之中：有些被处劳教的案件，明明已经触犯了刑律，属于以教代刑问题，不纠正是对违法的姑息和放纵。但是费尽周折纠正以后，进入刑事诉讼程序，原本三年的劳教，被改判成一年的有期徒刑甚至拘役、缓刑，早早地释放出来。之所以进行纠正是防止以教代刑出现轻纵倾向，结果一纠正真的轻纵了犯罪，替犯罪分子解了围，办案单位有意见，外界群众也多有微辞，社会效果很不理想。
那么能否在工作中确定一条标准：对轻微犯罪，只要已处劳教即不再进行刑事监督。但这一标准又与法律严重相悖，其一，是不是犯罪一律应该由人民法院审判决定，劳教审批机关把刑事犯罪科以行政处罚，违背了法律的规定，比如贩毒，不论多少，都应该由追究刑事责任，判一年有期徒刑虽然相对较轻但是法律规定的，劳教三年虽然体现了从重处罚却是对法律的违背。其二，公安部公复（1996）2 号在答复吉林省公安厅请示的“多次贩卖少量毒品的行为人能否实行劳动教养的请示”问题时明确答复，对确因犯罪情节轻微，人民法院免予刑事处分或人民检察院免予起诉的，可以实行劳动教养。此处明确规定，轻微犯罪的劳教必须经审判机关做出免予刑事处分结论后才能再行决定劳教，劳教审批机关无权认为刑事犯罪情节轻微而径行决定劳教。所以，按照法律规定，检察机关应该对以教代刑的案件进行监督纠正。但法律问题纠正了，却无形之中把罪犯轻纵了，监督此类问题，检察机关左右为难。
中国法院网
姚宏科
一是立法之质疑。现行适用的劳教法规主要是一九五七年制定的《国务院关于劳动教养问题的决定》和一九七九年公布的《国务院关于劳动教养的补充规定》，以及一九八二年公安部制定的《劳动教养试行办法》，此三项法规公布的社会环境是我国社会正处在转型期，公民的法治意识淡漠，由此衍生的治安案件多发，不安定因素增多，需要对此类违法问题集中整治。劳动教养制度产生的立法基础是，社会主义法制建设尚在不成熟阶段，刑事法规很不完备，统一的刑法典还没有产生，行政权在维护社会稳定中起着非常重要的核心作用，劳动教养制度是在行政权彰扬的文化背景下产生的，这是历史的客观必然。而现行制度下，我国正在建设社会主义法治国家，刑事法律制度已日臻成熟，相配套的行政法规已逐步完善，七九刑法已被九七刑法取代，刑事诉讼法经过了大的修订，刑事政策也进行了较大的调整，由惩治反革命维护政权建设到促进改革开放转变，新的历史时期继续适用四十多年前的法规，如同西装社会走出一件黄马褂，格格不入，思想和法规均难以配套。虽然法律制度应该具有一定的稳定性，但主要指的是根本 法、基本法及法律思想等原则性规定，对于实务性很强的劳教法规，急需予以修订。
二是权限之质疑。《国务院关于劳动教养的补充规定》规定，劳动教养的审批机关是大中城市人民政府成立的劳动教养管理委员会，由民政、公安、劳动部门的负责人组成，领导和管理劳动教养工作。《劳动教养试行办法》作了类似规定。据此规定，劳教管理机关属于行政机关序列，其权力应该属于行政权的范畴。但上述两法规同时规定，“劳动教养的期限是一至三年，必要时得延长一年”据此条劳教审批机关有合计四年的决定权。劳动教养虽然不是剥夺自由权的刑罚，但《国务院关于劳动教养问题的决定》中，明确规定“劳动教养是对被劳动教养的人实行强制性教育改造的一种措施。”因而在执行过程中，客观地达到了对当事人人身自由限制和剥夺的效果，是一种拟制性的剥夺自由刑。我国刑事法规规定人民法院判处被告人三到六个月拘役也要经过审判，一般性的刑事犯罪，科以刑罚也不过一到三年时间。宪法赋予人民法院审判权，但要经过严格的程序，足以说明我国刑事司法制度对人身权的高度重视，这也是法治社会的基本要求和主要标志，符合国际司法的惯例。而我国行政权能中，赋予属于行政权力序列的劳教审批权一到四年的剥夺自由权，是对审判权的严重侵害，与以法治国的思想是格格不入的。
三是执行之质疑。劳动教养制度的本义是对违法情节较为严重或多次违法但尚不够刑事处分的人员实行的教育措施，主旨应该是教育。但由于法律对其赋予了强制性的权能，则使劳动教养更多地带上了刑罚色彩，执行过程衍化为劳动改造的性质，劳教制度变成了劳而不教。实践中不少劳教执行机关为了单位利益，单方面不断扩大劳动内容，四处揽活搞创收，劳动强度和时间仅仅弱于劳改单位，或者不弱于劳改单位，劳教实际上成了变相的劳改。相反，被人民法院判了短期刑罚的犯罪分子，一到三年的刑期，经过侦查、起诉、审判，等到二审生效，大多剩下了一年以下的残刑，留在看守年服刑，轻轻松松地度时光，日子比劳教好过。所以，司法实践中出现了一种奇怪的现象：处于教、刑临界状态之间的犯罪嫌疑人，想方设法要法院为自己判大刑，即徒刑，而最怕判不上大刑送去劳动教养。
四是监督之质疑。关于劳教审批的救济条款，《劳动教养决定书》规定，“不服本决定，可于十日内向审批机关提出申诉”，劳动教养决定十二条规定：“被决定劳动教养的人，对主要事实不服的，由审批机关组织复查。”既然是审批机关做出的决定，当事人不服后再由该审批机关进行二次复查，这种决定本身是一个逻辑错误，其能纠正和能被救济的效果显然令人生疑。一个案件由公安机关侦查，由公安机关的上级单位劳教管理委员会审批，再交由司法局下设的劳教所执行，严重违背了我国司法制度中分工负责、互相监督、互相配合的原则。
劳教检察监督之困惑。
现行劳教法规中，不论是《劳动教养试用办法》、《劳动教养试行办法的补充规定》还是高检院颁布的《人民检察院劳教检察工作试用办法》，均规定人民检察院对劳动教养实行监督，但主要指的是合法性监督，此规定也是原则性的条款，缺乏具体的操作性规定，实践中检察机关开展劳教检察工作有以下困惑：
一、监督权限的困惑。《国务院关于劳动教养的补充规定》第五条，《劳动教养试行办法》第六条以及《人民检察院劳教检察工作试行办法》等均对人民检察院赋予了一定的监督权，但都是原则性的规定，规定检察机关有权对劳教活动的合法性进行监督，对监督的权限、程序、手段却没有进一步的明细，缺乏具体的操作条款。关于人民检察院的监督权限，不少学者倾向于全面性监督，即对劳教活动的提出、审查批准、申诉和执行进行全程监督，此解释也符合我国立法的基本思想，因为法律已赋予人民检察院对劳教工作的监督，理应是全程全方位的监督，这也是当前理论界的倾向性认识。一个劳教案件从它的产生到它的执行终结，都应该纳入人民检察院的监督之下。但此种学理性的解释，由于法律的原则性规定却没有强劲具体的法条支持，因而实践中难以有效地执行下去，检察监督仅仅停留在执行监督和部分程序的申诉审查，对劳教活动中的提出程序和审批程序应该监督但却无法监督。
一是劳教的提出。现行劳动教养制度规定，劳教由当地公安机关提出，由劳教委员会作出决定。此种情况下，公安机关即具有了类似于人民检察院不诉权的一种处分权能，一件案件移送起诉或者不移送起诉，这种权力是公安机关的内部决定，这与我国刑诉法的规定是相违背的，公安机关不应该具有实体性的处分权能。虽然人民检察院具有刑事立案监督权，但主要是已发生案件而公安机关没有进行立案的，对于公安机关立案后又撤案或改变定性报送劳教的，人民检察院却无法到位监督。对此种情况，人民检察院能不能监督，怎样监督，监督会不会越权，不监督会不会失责？
二是劳教审批的监督。科以劳教的行为是具有社会危害性的行为，是处于一般治安案件和刑事犯罪之间的中间状态，如果对仅属于一般治安问题的治安案件升格后科以劳教，或者相对应的对本应进行劳动教养的行为降格处理仅作一般性治安处罚，比如初次盗窃300元就被处三年劳教，显然有些偏重； 多次聚众斗殴但前门进后门出，应该劳教而没有劳教；同一案件中同样的情节，同样的参与人一个被决定劳教三年，另一个只决定一年，这些都是执行活动中的执法不公问题，作为专门法律监督机关，人民检察院理应对此类问题监督纠正。但是有关劳动教养的法规都没有对此问题作出明确规定，如果是刑事案件，检察机关可以运用抗诉权提出抗诉。纠正此类问题，能不能监督？虽然《行政诉讼法》第十条规定人民检察院有权对行政诉讼进行监督，但对此种没有进入诉讼程序的具体行政行为能不能监督，依据不够明确。实践中人民检察院可以接受劳教人员的申诉，但这已经成为事后救济，如果一个人完全不该被劳教而劳教，事后监督的效果就是很苍白的。对此类案件如果可以监督，该怎样监督？用什么法律文书，是要求劳教委的上级机关复议呢还是直接发检察建议？
二、教与刑的监督困惑。刑事诉讼法赋予了人民检察院刑事立案监督权，对应该追究刑事责任但侦查机关没有立案侦查的，人民检察院有权要求其说明不立案理由，检察机关认为其说明不立案理由不能成立的，有权通知其立案侦查。劳教检察中，检察机关发现有些被决定劳教的案件，已经触犯刑法，应该追究刑事责任，在此种情况下，要开展立案监督工作，有以下困惑：
一是权能的困惑。人民检察院对公安机关和本院自侦部门的刑事侦查活动，可以进行立案侦查，但对劳教审批机关决定的以教代刑案件，能否进行刑事立案监督，现行法律规定却不够清楚，既没有明确的法条予以肯定，也没有相关的规定予以排除，检察机关无所适从。
二是适用程序的困惑。姑认为检察机关对此类案件具有监督权，但法律又没有规定有清楚的操作性程序，是向劳教执行机关提出纠正意见呢还是向原劳教审批机关提出纠正意见？还是向案发地公安机关提出纠正意见。劳教审批机关是市一级的劳教管理委员会，不论是行政级别上还是隶属关系上，基层人民检察院都不宜直接向劳教委员会提出纠正意见。是否参照抗诉的程序由基层人民检察院提请上级人民检察院向同级公安机关提出纠正意见，实践中很难把握。有些地方向原案发地的公安机关提出纠正意见，有些是向原劳教审批机关提出纠正意见。根据劳动教养工作的特点，劳教人员大多是跨地区集中劳教，派驻劳教检察要开展立案监督工作，必然涉及到异域间的跨地区问题，A地的检察院能否向B地的公安机关提出纠正意见，甲地的基层院能否向乙地的劳教委员会提出纠正意见，很难操作。
三是法律文书的困惑。检察机关开展刑事立案监督，刑事诉讼法和人民检察院刑事诉讼规则均规定应先向发案机关发出《说明不立案理由通知书》，认为其理由不能成立的，再向其发出《通知立案书》。假定应该向劳教审批委员会提出纠正意见，那么是继续发出《说明不立案理由通知书》和《通知立案书》呢，还是发《检察建议》、《纠正违法通知书》或提出其他法律文书，有关法规没有规定，没有文书范本可供应用，实践中有些地方发的是《说明不立案理由通知书》和《通知立案书》，有些地方发的是《检察建议》，有些地方更是创新了一种《立案监督意见书》，高检院历次制定的法律文书范本中都没有此种标准文书，实践中亟需进行规范。
三、监督效果的困惑。对于严重刑事犯罪以教代刑后，检察机关通过立案监督程序予以纠正，对打击犯罪、维护社会良好秩序具有积极的推动作用。但对于一般性的以教代刑案件，检察机关进行监督却处在吃力不讨好的尴尬处境之中。劳教与刑罚的执行内容已越来越难以区别，但时间差别却很大，实践中存在一种教、刑处罚倒置的奇怪现象。此种情况下，检察机关进行刑事立案监督就处在一种二难的处境之中：有些被处劳教的案件，明明已经触犯了刑律，属于以教代刑问题，不纠正是对违法的姑息和放纵。但是费尽周折纠正以后，进入刑事诉讼程序，原本三年的劳教，被改判成一年的有期徒刑甚至拘役、缓刑，早早地释放出来。之所以进行纠正是防止以教代刑出现轻纵倾向，结果一纠正真的轻纵了犯罪，替犯罪分子解了围，办案单位有意见，外界群众也多有微辞，社会效果很不理想。
那么能否在工作中确定一条标准：对轻微犯罪，只要已处劳教即不再进行刑事监督。但这一标准又与法律严重相悖，其一，是不是犯罪一律应该由人民法院审判决定，劳教审批机关把刑事犯罪科以行政处罚，违背了法律的规定，比如贩毒，不论多少，都应该由追究刑事责任，判一年有期徒刑虽然相对较轻但是法律规定的，劳教三年虽然体现了从重处罚却是对法律的违背。其二，公安部公复（1996）2 号在答复吉林省公安厅请示的“多次贩卖少量毒品的行为人能否实行劳动教养的请示”问题时明确答复，对确因犯罪情节轻微，人民法院免予刑事处分或人民检察院免予起诉的，可以实行劳动教养。此处明确规定，轻微犯罪的劳教必须经审判机关做出免予刑事处分结论后才能再行决定劳教，劳教审批机关无权认为刑事犯罪情节轻微而径行决定劳教。所以，按照法律规定，检察机关应该对以教代刑的案件进行监督纠正。但法律问题纠正了，却无形之中把罪犯轻纵了，监督此类问题，检察机关左右为难。
中国法院网
姚宏科
