近年来，长三角地区经济发展迅速，活跃的经济和就业机会吸引了大量的外来人口。外来人口在促进当地经济发展、丰富多元化人口资源、实现生产要素优化组合、加快城市化进程的同时，也给地方政府带来了诸多服务和管理等方面的社会问题，其中外来人口刑事犯罪更是成为一个不容忽视的社会问题。笔者就此以南通市港闸区人民法院辖区外来人口相对集中的秦灶街道为对象，针对外来人口犯罪预控的问题，以流动人口管理为视角，进行了较长时间的跟踪和调研，走访了一些用工单位和村居管理人员，以希望在这一课题方面取得社会管理的创新和突破。
一、该区域外来人口管理现状和犯罪状况
秦灶街道地处南通市北郊城乡结合部，素有南通“北大门“之称，辖区面积18.9平方公里，常住人口2.2万人，外来人口3万余人（其中有2.7万人次办理暂住证），全街道共有工业企业624家（劳动密集型企业较多），社区民警10名，户口协管员43名。2010年，全街道刑事案件作案人员118人，其中仅5人为本街道常住人口，而外省市人口为79人。2011年上半年刑事案件作案人员26人，其中外省市人口为19人。发生的案件类型主要为盗窃、寻衅滋事、抢劫、强奸等恶性案件。
同时，我们还对我院2010年及2011年1-8月份判处的犯罪分子进行了统计。2010年的犯罪分子中，外来人口占比达85.3%，辖区外来人口发案率已高达万分之二十六，是本地人口的13倍；2011年1-8月份，外来人口犯罪占比高达87.4%。
为有效应对外来人口违法犯罪的严峻形势，强化外来人口的管理，防控治安与刑事案件的发生。秦灶街道党委政府进行了大胆的探索实践，并取得了一定的效果。第一，建立了由党工委、办事处的分管领导担任组长，派出所、综治办、司法所、民政等街道多个部门为成员的外来人口管理和服务中心领导小组，下设外来人员管理服务办公室，派出所负责日常事务管理，各村、各企业也对口落实专人负责该项事务。第二，该街道采取定期、不定期方式进行检查，落实用工单位、房屋出租户的责任，确保外来人员的及时登记，并初步探索了“集中居住，集中管理“的外来人员管理新模式。第三，积极为外来人员提供劳动培训和就业信息，开展法制宣传。第四，公安机关采取严打态势，有效震慑犯罪的同时，全街道落实了110个巡更点，着重做好防范工作。事实表明，该街道的上述措施取得了相应的成效，2011年的犯罪率比2010年有了较大幅度的下降。
二、该区域外来人口犯罪的特点及成因分析
（一）该区域外来人口犯罪的几大特点：
1、外来人口犯罪年龄小、文化程度低。我院2010年判处的238名外来人口罪犯中，16-25岁的有83名，占比35%。在低龄化的同时，绝大部分外来人口罪犯文化层次较低，基本是初中以下学历。
2、低收入阶层作案率高。外来人口罪犯中大部分是农民工，工作辛苦、收入低廉、生活困顿、保障缺失，而且往往家庭负担较重，生活在社会最底层，缺少社会认同感、归属感。
3、犯罪种类以侵财和暴力犯罪居多。根据近几年的统计，侵犯财产权的盗窃罪最多，紧随其后的分别是寻衅滋事、抢劫、故意伤害、强奸等暴力犯罪，严重危害了社会治安。
4、再犯罪率高且团伙作案多。2010年辖区外来人口罪犯的再犯罪率高达38%，共同犯罪案件占犯案数的23%。
（二）外来人口犯罪的原因分析
当前，我国经济社会发展正处于黄金机遇期与矛盾凸显期交汇的关键时期，改革改制、征地拆迁、环境污染、通货膨胀、劳资纠纷、贫富悬殊等带来了新的不稳定因素，与此同时，我们的社会体制难以在社会分化的过程中迅速健全，不足以切实保护好弱势群体的利益，从而导致当前社会矛盾纠纷的数量急剧上升，外来人口犯罪率大幅攀高。在上述统计和特点归纳的基础上，我们对外来人口犯罪的原因可以作出以下分析和判断。
1、分配体制失衡，社会保障缺位。当前正处于经济转型期，原本存在的分配体制失衡、贫富分化加剧、社会保障缺位尚未得到有效改善的同时，加之经济体制运行中的国内外诸多因素叠加引发的征地拆迁、通货膨胀、房价泡沫，迅速产生着一些农村土地已失、社会保障无着、城市购房无力、在企业打工艰难维持生计的群体，这类人群对生活的信心严重受挫，对社会的归属感缺失，仇官仇富心理严重，与本地人贫富差距太大引发心理不平衡，这样的生活状态和心理态度直接导致了犯罪率增高。而现行的公民迁徒制度虽然保障了公民的迁徒权，但绝大多数城市中的外来人口在新的城市中，并没有得到与其付出相匹配的权利回报，城市居民所享有的住房、医疗、教育等相应的权利，基本上与外来人口无关；外来人口时常要面临着来自于城市居民的歧视，相当一部分城市居民没有看到外来人口对于城市建设所起的重大作用，而单方面错误地认为正是外来人口的增加，导致了社会治安的恶化。
2、文化素质较低，道德信仰缺失。文化教育的缺失，使得大多外来打工人员缺乏一定的素质和技能基础，难以找到稳定的工作，难以取得丰厚的收入，他们大多从事的是收入低、强度高、福利差、受歧视的苦脏累工作，且其生活经常处于动荡不安的状态中，其情感时常处于焦虑、紧张、烦恼和愤怒之中。而在生活窘迫和城市物质生活诱惑的双重放大下，使得外来人口群体道德信仰日趋淡化，是非善恶观念让位于生活现实，一旦受到如金钱、美色等的诱惑，便最终突破法律底线，或铤而走险，或巧取豪夺，或明抢暗盗，为图一时的物质满足而不择手段。
3、生活习惯、文化背景的差异和冲突。大量的外来人口涌入城市，形成相对独立的城市生活群体，而外来人口之间、外来人口和本地居民之间存在生活习惯、文化背景甚至宗教信仰的巨大差异，本来就极易产生冲突，而外来人口享受的待遇之差和遭受的整体排他性是可以想像的，这使得一个权利、福利双重贫血的群体时常产生逆反心理，稍有不顺，便可能成为一起案件的诱因，司法实践中因此引发的故意伤害等案件屡见不鲜。
三、外来人口犯罪预控的应对措施以及外来人口管理与服务的理念创新与设想
对外来人口犯罪率高进行指责是缺乏现实意义的。随着城市建设不断扩大，城市中许多基础岗位以及服务性岗位实已经离不开外来人口，而且外来人口所起的作用也越来越大。如是背景之下，解决外来人口犯罪问题是一个系统化、法治化、人性化、创新化的课题。笔者现就司法机关如何携手基层组织加强外来人口管理、预防和控制外来人口犯罪提出几点意见和建议。
（一）加重打击职业犯罪团伙力度，有力贯彻“宽严相济”的刑事司法政策
针对外来人口犯罪的低龄化、暴力化、团伙化的特点，深挖有幕后操控、有组织、有团伙犯罪的案件，重拳打击外来人口中有组织的、社会危害大的职业犯罪团伙，进一步打击累犯、再犯人员和群体违法犯罪案件主要涉案人员是实现外来人口有效管理及犯罪预控的基本保证。对一些罪刑轻微、社会危害不大的刑事案件给予宽大处理，尤其对于一些初犯、低龄犯罪、社会危害性小的案件，给一部分罪行轻微的犯罪人员悔过自新的机会，减少在服刑期间犯罪人员的交叉感染，也让司法工作人员从繁重的微小案件中解脱出来，把精力放在大案要案上。
同时，应注重探索完善未成年人犯罪的挽救教育机制及异地缓刑犯保证制度的构建，把“宽严相济”的刑事司法政策落到实处。2008年至2010年三年间，我院外来人口犯罪缓刑适用人数占全部缓刑人数之比分别为62.5%，46.9%，24.22%，呈逐年急剧下降趋势。由于外来人员流动性强，且伴随着不确定性和随意性的特点，公安机关和社会基层组织无力对被宣告缓刑的犯罪分子进行考察与监督，导致法院难以及时完成审前调查，落实具体帮教措施。有鉴于此，对外来犯罪人员少用甚至不用缓刑也成了法官们无奈之选。由于现有缓刑执行制度存在的问题，导致社会危险性不大、本来可以判处缓刑的外来人口不能适用缓刑，城市外来人员的缓刑适用现状严重背离了法律的平等性。人的平等感的心理根源之一是人希望得到尊重的欲望，处于弱势地位的人群对于平等的要求较之处于强势地位者更为强烈。法律面前人人平等不仅只是一句口号，更是促进社会融合、建设和谐社会的必然要求。我院正通过构建外来人口适用缓刑的保证制度，以缴纳保证金、提供保证人保证作为缓刑执行的担保，对符合条件的外来人口适用缓刑，既保证上法律适用上的平等性，又可以解决法院目前面临的困境，从而切实将外来人口犯罪缓刑适用的司法政策落到实处。
（二）加紧建立健全多方位联防机制，合力强化对外来人口管理
建立外来人口信息库，对辖区内外来人口排查摸底；建立与用工企业的联防机制，随时掌握外来人口的动态信息；建立人民法院与基层组织的联络机制，管控好特殊人群。事实证明，这些基础工作的扎实有效开展，切实强化了对外来人口管理，切实降低了外来人口的犯罪率。
1、建立立体管控网络。秦灶街道基层组织建立的由派出所、综治办、司法所、民政等街道多个部门为成员的外来人口管理和服务中心成为外来人口管控的主线，并在各村、各企业也对口落实专人负责该项事务，使得联防机制落实到了最基层，管控到了纵深。
2、落实对用工单位和房屋出租户的管控。实施对用工单位、房屋出租户的定期和不定期检查、落实和新增巡更点位、组建电子报警系统，起到了动态管理的良好效果。
3、加强综治管控的人员保障建设。该地区每名社区民警的服务人口数达到5000多人，但由于加强配置了43名户籍协管员，在每个村又配置了2名专职保安，大大弥补了警力的不足。
4、强化对矫正对象的帮教管控考核。在辖区法院的指导下，把对刑释解教人员、社区矫正对象的救助机制和管控机制落实到村居和企业，形成考核和奖惩制度，并配合辖区法院适时探索推进“外来人口犯罪缓刑保证制度”。
多方位联防机制的建立和健全，外来流动人口的信息化管理，可以强化对外来人口管理，并取得管控的主动性和机动性，使区域发案率得到了有效压降。在上述措施得到建立健全后，应该适时推出外来人口居住证制度，即通过外来人口居住证信息系统实现劳动和社保、民政、公安、医保、公积金、个人信用、犯罪记录等的信息共享与交换，并逐步实现区市覆盖和全省覆盖。同时在就业、培训、社会保障方面实行居住证准入及居住证优先制度，促使外来人口主动纳入信息系统和管理体系。
（三）加强基层矛盾调处网络建设，努力化解涉外来人口纠纷
多元化推进大调解网络体系建设，将涉及外来人口的矛盾纠纷化解在基层，防止矛盾激化，防止民转刑。相当多的伤害类案件源自争议不大，但情绪激化的民间纠纷。而外来人口的民间纠纷解决方式相对粗放、冲动，尤其是在不同省份的外来人口之间发生的民间纠纷更容易演变为群体性的刑事伤害案件，因此，加强基层矛盾调处机制尤显重要。健全的基层人民调解，可以充分发挥他们的主动性、灵活性，快速做出反应，有效平息矛盾纠纷，有效防止民转刑，有效引导外来人口的矛盾纠纷解决方式。
关于大调解网络体系的建设问题，人民法院应该以社会管理创新为理念，以人民法院诉前调解工作站与基层组织的社会矛盾纠纷调处中心的有效对接为契机，能动司法，帮助地方政府构建区、乡、村三级大调解网络，实现矛盾纠纷的即时调解、就地调解、巡回调解，并将其打造为外来人口管理与服务的法律咨询中心、矛盾化解中心、困难帮扶中心、管控矫正中心。使人民法院的能动司法体现到基层，落实到最需要的地方。同时，也使得基层组织的网络体系运作能够得到人民法院即时高效的指导和支持，发挥出更大的综合治理效果，从而及时化解外来人口的矛盾纠纷，落实对外来人口的服务与帮助，实现外来人口犯罪的有效预控。 （四）加大法律法规宣传力度，倾力提供权益保护和人文关怀服务
建好一百个监狱不如办好一个学校，这里的学校包括依靠社会文化教育氛围影响人的无形学校。我们在看到外来人口犯罪率高的同时，更应当看到外来人口在经济建设日益显现的作用，不能将一切责任归咎于外来人口。作为社会现象之一的犯罪现象，是一种社会综合症，打击好比扬汤止沸，预防才是釜底抽薪。因此，我们务必要把外来人口的工作纳入综合治理的范围，从管理到服务，从治理到保障，实行市民化待遇、亲情化服务、网络化管理，实现从管控到服务的理念创新，使外来人口融入到当地社会之中。
单纯地进行法制说教可能也会有所收效，但我们或许更该考虑的是，在保护好外来人口合法权益的基础上，针对外来人口年龄低、学历低、收入低的特点，有针对性地提供就业信息和培训，引导他们就业；引导他们参与积极健康的文体活动，寓教于乐；在生活上提供便利，在权益上提供保障；切实做好特殊人群的帮教工作，以情感化、以理疏导、以法提升，为他们解决困难，防止再犯罪，从而达到提升外来人口法律素养，使他们和谐融入本地社会。
还是以秦灶街道为例。首先，他们每年都要由工会、妇联、劳动保障等部门分别牵头，在服装、电子、机械等多个技术领域开展劳动技能培训，在每期培训过程中，由我院派出资深法官对他们进行刑事法律、劳动法规等的法制宣传讲座，在形式上，由他们“被教育”变为“要学习”； 在心理上，由“被忽视”变为“受重视”，其效果是不言而喻的。其次，该地区为探索“集中居住、集中管理”的外来人员管理新模式，更为了改善外来人口居住状况，由规模企业全面建立各自的外来人员宿舍，对不可能单独建立宿舍的，由街道牵头新建专供外来人口居住的“新秦灶人家园”。 这一举措，表达了政府对外来人口生存条件以及生存质量的高度关注，让每个外来者在陌生的城市中找到家的感觉，让其体会到付出必有回报的深刻意义。第三，该街道在外来人口的生存和教育两方面切实做好了工作，有条件的地方努力建立与本地人一样的社会保障，养老保险和医疗保险。提高参保面，努力建立覆盖全部外来工的社会保障体系，适时调整最低工资标准，提高外来民工收入水平。同时加强防范和解决了拖欠民工工资问题，切实维护了他们的合法权益。第四，教育资源是国家的资源，在认可外来人口为本地发展做出奉献的同时，竭尽所能地解决好外来人口子女的入学问题、教育问题，让他们尽可能对等地享受到全民义务教育，完成政府的职责。其实，关心了外来人口下一代的教育问题，才能够让外来人口安心工作，更能够让他们的下一代受到当地良好的教育，减少外来人口的青少年犯罪。
没有人愿意铤而走险踏上犯罪之路，没有人甘愿冒着被绳之以法的风险去干打家劫舍的勾当。政府部门应逐步实现从管控到服务的理念创新，转变观念，改变作风，本着“以人为本”的精神，做好外来人口的服务和管理工作；整个社会对外来人口这一群体应予以足够的关心与关怀，提供援助，注重保障，彰显社会制度的平等与公正。相信，贫富差距的缩小，社会歧视的消除，生存环境的稳定最终将有助于缩小其与城市居民之间巨大的经济、心理、环境落差，大大降低外来人口犯罪率，实现整个社会的长治久安。
（作者单位：江苏省南通市港闸区人民法院）
中国法院网
宋石
一、该区域外来人口管理现状和犯罪状况
秦灶街道地处南通市北郊城乡结合部，素有南通“北大门“之称，辖区面积18.9平方公里，常住人口2.2万人，外来人口3万余人（其中有2.7万人次办理暂住证），全街道共有工业企业624家（劳动密集型企业较多），社区民警10名，户口协管员43名。2010年，全街道刑事案件作案人员118人，其中仅5人为本街道常住人口，而外省市人口为79人。2011年上半年刑事案件作案人员26人，其中外省市人口为19人。发生的案件类型主要为盗窃、寻衅滋事、抢劫、强奸等恶性案件。
同时，我们还对我院2010年及2011年1-8月份判处的犯罪分子进行了统计。2010年的犯罪分子中，外来人口占比达85.3%，辖区外来人口发案率已高达万分之二十六，是本地人口的13倍；2011年1-8月份，外来人口犯罪占比高达87.4%。
为有效应对外来人口违法犯罪的严峻形势，强化外来人口的管理，防控治安与刑事案件的发生。秦灶街道党委政府进行了大胆的探索实践，并取得了一定的效果。第一，建立了由党工委、办事处的分管领导担任组长，派出所、综治办、司法所、民政等街道多个部门为成员的外来人口管理和服务中心领导小组，下设外来人员管理服务办公室，派出所负责日常事务管理，各村、各企业也对口落实专人负责该项事务。第二，该街道采取定期、不定期方式进行检查，落实用工单位、房屋出租户的责任，确保外来人员的及时登记，并初步探索了“集中居住，集中管理“的外来人员管理新模式。第三，积极为外来人员提供劳动培训和就业信息，开展法制宣传。第四，公安机关采取严打态势，有效震慑犯罪的同时，全街道落实了110个巡更点，着重做好防范工作。事实表明，该街道的上述措施取得了相应的成效，2011年的犯罪率比2010年有了较大幅度的下降。
二、该区域外来人口犯罪的特点及成因分析
（一）该区域外来人口犯罪的几大特点：
1、外来人口犯罪年龄小、文化程度低。我院2010年判处的238名外来人口罪犯中，16-25岁的有83名，占比35%。在低龄化的同时，绝大部分外来人口罪犯文化层次较低，基本是初中以下学历。
2、低收入阶层作案率高。外来人口罪犯中大部分是农民工，工作辛苦、收入低廉、生活困顿、保障缺失，而且往往家庭负担较重，生活在社会最底层，缺少社会认同感、归属感。
3、犯罪种类以侵财和暴力犯罪居多。根据近几年的统计，侵犯财产权的盗窃罪最多，紧随其后的分别是寻衅滋事、抢劫、故意伤害、强奸等暴力犯罪，严重危害了社会治安。
4、再犯罪率高且团伙作案多。2010年辖区外来人口罪犯的再犯罪率高达38%，共同犯罪案件占犯案数的23%。
（二）外来人口犯罪的原因分析
当前，我国经济社会发展正处于黄金机遇期与矛盾凸显期交汇的关键时期，改革改制、征地拆迁、环境污染、通货膨胀、劳资纠纷、贫富悬殊等带来了新的不稳定因素，与此同时，我们的社会体制难以在社会分化的过程中迅速健全，不足以切实保护好弱势群体的利益，从而导致当前社会矛盾纠纷的数量急剧上升，外来人口犯罪率大幅攀高。在上述统计和特点归纳的基础上，我们对外来人口犯罪的原因可以作出以下分析和判断。
1、分配体制失衡，社会保障缺位。当前正处于经济转型期，原本存在的分配体制失衡、贫富分化加剧、社会保障缺位尚未得到有效改善的同时，加之经济体制运行中的国内外诸多因素叠加引发的征地拆迁、通货膨胀、房价泡沫，迅速产生着一些农村土地已失、社会保障无着、城市购房无力、在企业打工艰难维持生计的群体，这类人群对生活的信心严重受挫，对社会的归属感缺失，仇官仇富心理严重，与本地人贫富差距太大引发心理不平衡，这样的生活状态和心理态度直接导致了犯罪率增高。而现行的公民迁徒制度虽然保障了公民的迁徒权，但绝大多数城市中的外来人口在新的城市中，并没有得到与其付出相匹配的权利回报，城市居民所享有的住房、医疗、教育等相应的权利，基本上与外来人口无关；外来人口时常要面临着来自于城市居民的歧视，相当一部分城市居民没有看到外来人口对于城市建设所起的重大作用，而单方面错误地认为正是外来人口的增加，导致了社会治安的恶化。
2、文化素质较低，道德信仰缺失。文化教育的缺失，使得大多外来打工人员缺乏一定的素质和技能基础，难以找到稳定的工作，难以取得丰厚的收入，他们大多从事的是收入低、强度高、福利差、受歧视的苦脏累工作，且其生活经常处于动荡不安的状态中，其情感时常处于焦虑、紧张、烦恼和愤怒之中。而在生活窘迫和城市物质生活诱惑的双重放大下，使得外来人口群体道德信仰日趋淡化，是非善恶观念让位于生活现实，一旦受到如金钱、美色等的诱惑，便最终突破法律底线，或铤而走险，或巧取豪夺，或明抢暗盗，为图一时的物质满足而不择手段。
3、生活习惯、文化背景的差异和冲突。大量的外来人口涌入城市，形成相对独立的城市生活群体，而外来人口之间、外来人口和本地居民之间存在生活习惯、文化背景甚至宗教信仰的巨大差异，本来就极易产生冲突，而外来人口享受的待遇之差和遭受的整体排他性是可以想像的，这使得一个权利、福利双重贫血的群体时常产生逆反心理，稍有不顺，便可能成为一起案件的诱因，司法实践中因此引发的故意伤害等案件屡见不鲜。
三、外来人口犯罪预控的应对措施以及外来人口管理与服务的理念创新与设想
对外来人口犯罪率高进行指责是缺乏现实意义的。随着城市建设不断扩大，城市中许多基础岗位以及服务性岗位实已经离不开外来人口，而且外来人口所起的作用也越来越大。如是背景之下，解决外来人口犯罪问题是一个系统化、法治化、人性化、创新化的课题。笔者现就司法机关如何携手基层组织加强外来人口管理、预防和控制外来人口犯罪提出几点意见和建议。
（一）加重打击职业犯罪团伙力度，有力贯彻“宽严相济”的刑事司法政策
针对外来人口犯罪的低龄化、暴力化、团伙化的特点，深挖有幕后操控、有组织、有团伙犯罪的案件，重拳打击外来人口中有组织的、社会危害大的职业犯罪团伙，进一步打击累犯、再犯人员和群体违法犯罪案件主要涉案人员是实现外来人口有效管理及犯罪预控的基本保证。对一些罪刑轻微、社会危害不大的刑事案件给予宽大处理，尤其对于一些初犯、低龄犯罪、社会危害性小的案件，给一部分罪行轻微的犯罪人员悔过自新的机会，减少在服刑期间犯罪人员的交叉感染，也让司法工作人员从繁重的微小案件中解脱出来，把精力放在大案要案上。
同时，应注重探索完善未成年人犯罪的挽救教育机制及异地缓刑犯保证制度的构建，把“宽严相济”的刑事司法政策落到实处。2008年至2010年三年间，我院外来人口犯罪缓刑适用人数占全部缓刑人数之比分别为62.5%，46.9%，24.22%，呈逐年急剧下降趋势。由于外来人员流动性强，且伴随着不确定性和随意性的特点，公安机关和社会基层组织无力对被宣告缓刑的犯罪分子进行考察与监督，导致法院难以及时完成审前调查，落实具体帮教措施。有鉴于此，对外来犯罪人员少用甚至不用缓刑也成了法官们无奈之选。由于现有缓刑执行制度存在的问题，导致社会危险性不大、本来可以判处缓刑的外来人口不能适用缓刑，城市外来人员的缓刑适用现状严重背离了法律的平等性。人的平等感的心理根源之一是人希望得到尊重的欲望，处于弱势地位的人群对于平等的要求较之处于强势地位者更为强烈。法律面前人人平等不仅只是一句口号，更是促进社会融合、建设和谐社会的必然要求。我院正通过构建外来人口适用缓刑的保证制度，以缴纳保证金、提供保证人保证作为缓刑执行的担保，对符合条件的外来人口适用缓刑，既保证上法律适用上的平等性，又可以解决法院目前面临的困境，从而切实将外来人口犯罪缓刑适用的司法政策落到实处。
（二）加紧建立健全多方位联防机制，合力强化对外来人口管理
建立外来人口信息库，对辖区内外来人口排查摸底；建立与用工企业的联防机制，随时掌握外来人口的动态信息；建立人民法院与基层组织的联络机制，管控好特殊人群。事实证明，这些基础工作的扎实有效开展，切实强化了对外来人口管理，切实降低了外来人口的犯罪率。
1、建立立体管控网络。秦灶街道基层组织建立的由派出所、综治办、司法所、民政等街道多个部门为成员的外来人口管理和服务中心成为外来人口管控的主线，并在各村、各企业也对口落实专人负责该项事务，使得联防机制落实到了最基层，管控到了纵深。
2、落实对用工单位和房屋出租户的管控。实施对用工单位、房屋出租户的定期和不定期检查、落实和新增巡更点位、组建电子报警系统，起到了动态管理的良好效果。
3、加强综治管控的人员保障建设。该地区每名社区民警的服务人口数达到5000多人，但由于加强配置了43名户籍协管员，在每个村又配置了2名专职保安，大大弥补了警力的不足。
4、强化对矫正对象的帮教管控考核。在辖区法院的指导下，把对刑释解教人员、社区矫正对象的救助机制和管控机制落实到村居和企业，形成考核和奖惩制度，并配合辖区法院适时探索推进“外来人口犯罪缓刑保证制度”。
多方位联防机制的建立和健全，外来流动人口的信息化管理，可以强化对外来人口管理，并取得管控的主动性和机动性，使区域发案率得到了有效压降。在上述措施得到建立健全后，应该适时推出外来人口居住证制度，即通过外来人口居住证信息系统实现劳动和社保、民政、公安、医保、公积金、个人信用、犯罪记录等的信息共享与交换，并逐步实现区市覆盖和全省覆盖。同时在就业、培训、社会保障方面实行居住证准入及居住证优先制度，促使外来人口主动纳入信息系统和管理体系。
（三）加强基层矛盾调处网络建设，努力化解涉外来人口纠纷
多元化推进大调解网络体系建设，将涉及外来人口的矛盾纠纷化解在基层，防止矛盾激化，防止民转刑。相当多的伤害类案件源自争议不大，但情绪激化的民间纠纷。而外来人口的民间纠纷解决方式相对粗放、冲动，尤其是在不同省份的外来人口之间发生的民间纠纷更容易演变为群体性的刑事伤害案件，因此，加强基层矛盾调处机制尤显重要。健全的基层人民调解，可以充分发挥他们的主动性、灵活性，快速做出反应，有效平息矛盾纠纷，有效防止民转刑，有效引导外来人口的矛盾纠纷解决方式。
关于大调解网络体系的建设问题，人民法院应该以社会管理创新为理念，以人民法院诉前调解工作站与基层组织的社会矛盾纠纷调处中心的有效对接为契机，能动司法，帮助地方政府构建区、乡、村三级大调解网络，实现矛盾纠纷的即时调解、就地调解、巡回调解，并将其打造为外来人口管理与服务的法律咨询中心、矛盾化解中心、困难帮扶中心、管控矫正中心。使人民法院的能动司法体现到基层，落实到最需要的地方。同时，也使得基层组织的网络体系运作能够得到人民法院即时高效的指导和支持，发挥出更大的综合治理效果，从而及时化解外来人口的矛盾纠纷，落实对外来人口的服务与帮助，实现外来人口犯罪的有效预控。 （四）加大法律法规宣传力度，倾力提供权益保护和人文关怀服务
建好一百个监狱不如办好一个学校，这里的学校包括依靠社会文化教育氛围影响人的无形学校。我们在看到外来人口犯罪率高的同时，更应当看到外来人口在经济建设日益显现的作用，不能将一切责任归咎于外来人口。作为社会现象之一的犯罪现象，是一种社会综合症，打击好比扬汤止沸，预防才是釜底抽薪。因此，我们务必要把外来人口的工作纳入综合治理的范围，从管理到服务，从治理到保障，实行市民化待遇、亲情化服务、网络化管理，实现从管控到服务的理念创新，使外来人口融入到当地社会之中。
单纯地进行法制说教可能也会有所收效，但我们或许更该考虑的是，在保护好外来人口合法权益的基础上，针对外来人口年龄低、学历低、收入低的特点，有针对性地提供就业信息和培训，引导他们就业；引导他们参与积极健康的文体活动，寓教于乐；在生活上提供便利，在权益上提供保障；切实做好特殊人群的帮教工作，以情感化、以理疏导、以法提升，为他们解决困难，防止再犯罪，从而达到提升外来人口法律素养，使他们和谐融入本地社会。
还是以秦灶街道为例。首先，他们每年都要由工会、妇联、劳动保障等部门分别牵头，在服装、电子、机械等多个技术领域开展劳动技能培训，在每期培训过程中，由我院派出资深法官对他们进行刑事法律、劳动法规等的法制宣传讲座，在形式上，由他们“被教育”变为“要学习”； 在心理上，由“被忽视”变为“受重视”，其效果是不言而喻的。其次，该地区为探索“集中居住、集中管理”的外来人员管理新模式，更为了改善外来人口居住状况，由规模企业全面建立各自的外来人员宿舍，对不可能单独建立宿舍的，由街道牵头新建专供外来人口居住的“新秦灶人家园”。 这一举措，表达了政府对外来人口生存条件以及生存质量的高度关注，让每个外来者在陌生的城市中找到家的感觉，让其体会到付出必有回报的深刻意义。第三，该街道在外来人口的生存和教育两方面切实做好了工作，有条件的地方努力建立与本地人一样的社会保障，养老保险和医疗保险。提高参保面，努力建立覆盖全部外来工的社会保障体系，适时调整最低工资标准，提高外来民工收入水平。同时加强防范和解决了拖欠民工工资问题，切实维护了他们的合法权益。第四，教育资源是国家的资源，在认可外来人口为本地发展做出奉献的同时，竭尽所能地解决好外来人口子女的入学问题、教育问题，让他们尽可能对等地享受到全民义务教育，完成政府的职责。其实，关心了外来人口下一代的教育问题，才能够让外来人口安心工作，更能够让他们的下一代受到当地良好的教育，减少外来人口的青少年犯罪。
没有人愿意铤而走险踏上犯罪之路，没有人甘愿冒着被绳之以法的风险去干打家劫舍的勾当。政府部门应逐步实现从管控到服务的理念创新，转变观念，改变作风，本着“以人为本”的精神，做好外来人口的服务和管理工作；整个社会对外来人口这一群体应予以足够的关心与关怀，提供援助，注重保障，彰显社会制度的平等与公正。相信，贫富差距的缩小，社会歧视的消除，生存环境的稳定最终将有助于缩小其与城市居民之间巨大的经济、心理、环境落差，大大降低外来人口犯罪率，实现整个社会的长治久安。
（作者单位：江苏省南通市港闸区人民法院）
中国法院网
宋石
