被告人李某被某镇聘为镇农村合作基金会主任。期间，李某在明知自己只有2万元放贷权限和上级主管部门的农业局不批准再放贷的情况下，先后两次为个体户王某办理300万元汇票和150万元汇票并协助解汇，案发后尚欠借款本金289万元及利息。整个贷款未进基金会正账。 　 对本案被告人李某构成何罪有以下五种意见： 　 1、构成滥用职权罪。李某为人事部门招聘的农经干部，又被农业局任命为基金会主任，违反规定超越权限，在上级机关不批准的情况下滥用职权发放贷款，造成重大损失，应构成滥用职权罪。 　 2、构成挪用资金罪。农村合作基金会不具有金融机构的性质，是依政策从事贷款发放业务，李某利用职务上的便利，具有挪用资金的故意，并实施了挪用本单位资金借贷他人的行为，其数额较大，符合挪用资金罪的特征。 　 3、构成违法发放贷款罪。虽然基金会不是金融机构，但李某的行为与违法发放贷款的行为最为近似，其行为实质就是违法发放贷款的行为，损失巨大，后果严重。 　 4、构成挪用公款罪。一是李某主体身份符合挪用公款罪所要求的国家工作人员身份。二是侵犯对象符合挪用公款罪的规定。三是李某利用其特殊身份和职务便利条件，违背上级指令，挪用本单位资金借贷他人，实属个人行为而非单位行为，符合挪用公款归个人使用的司法解释精神。 　 5、不构成犯罪。 　 首先，李某不构成滥用职权罪。李某经国家机关委派到农村合作基金会从事管理工作，应认定为兼职从事管理工作，李某的身份是国家工作人员而非国家机关工作人员，不构成滥用职权罪所要求的“国家机关工作人员”的主体身份。 　 第二，李某不构成挪用资金罪。挪用资金罪的犯罪主体是公司、企业或者其他单位的工作人员，不是国家工作人员，主体资格不符合。 　 第三，李某不构成违法发放贷款罪。该罪所要求的主体身份是“银行或其他金融机构”的工作人员，最高人民法院已经作出解释“农村合作基金会从业人员，除具有金融机构现职工作人员身份以外，不属于金融机构工作人员”。李某不具有该罪所要求的主体身份。 　 第四，李某不构成挪用公款罪。一是李某主观上不具有挪用公款的故意。没有证据证实李某不是为了单位的“公利”而是自己的私利。二是李某有单位负责人特殊的职务身份，不属于“以个人名义将公款借给其他自然人”的情况，即不属“挪用公款归个人使用”的情况。三是借款人与基金会单位签订有借款合同，借款人王某与基金会形成了民事法律关系上的债权关系，与基金会单位之间履行的手续至少在形式上是合法的。 　 据此分析，因没有法律上明确规定，按罪刑法定原则，李某的行为不构成犯罪，应由主管机关处理。 　 透过本案的具体事实，反映的是国家工作人员擅自将公款借贷给其他单位或个人的一种社会现象。根据我国财经金融管理规定，非金融部门未经国家批准是不准从事信贷活动的，借贷实际上就是放贷，是一种金融信贷行为，这种借贷行为违反了财经管理制度，是一种违反财经法规的行为，因而具有行政违法性，同时这种借贷缺乏必要的监督机制和安全系数，不但容易滋生腐败，而且还更容易造成单位或国家的巨大损失，因而理应具有刑事违法性。然而，我国刑法没有将此类行为纳入犯罪予以打击，从而出现了法律上的盲点。 　 因此，建议刑法设立国家工作人员“借贷公款罪”，将包括国家机关工作人员的全部国家工作人员利用其特殊身份借贷公款造成严重损失的行为纳入犯罪处理。其犯罪构成中，侵犯的客体是国家的金融管理秩序，客观方面表现为行为人利用其特殊身份、地位或职务便利，擅自将本单位所属资金以单位名义借出或贷出给他人使用，造成重大损失的行为。主体是国家工作人员，主观上只能是故意。
法制日报
周杰 胡珉瑞