中国政法大学国家法律援助研究院成立暨法律援助制度学术研讨会 会议综述
来源：尚权刑辩网
2018年1月19日，为深入贯彻落实党的十九大精神，服务全面依法治国，着力加强法律援助制度的建设，提高法律援助质量，努力满足广大人民群众多层次的法律援助需求，中国政法大学组织召开了“中国政法大学国家法律援助研究院成立暨法律援助制度学术研讨会”。研讨会由中国政法大学主办，来自司法部、最高人民法院、最高人民检察院、全国人大常委会、公安部、全国妇联等国家部委的领导，来自全国各地四十多所高校的专家学者、二十多个地方司法行政部门的实务代表、十余位全国知名律师事务所主任等二百余人，共同见证了中国政法大学国家法律援助研究院的正式成立，并就法律援助制度的相关问题进行了深入的学术研讨。
本次研讨会共设三个学术研讨环节。大会开幕式由中国政法大学校长黄进教授主持；中国政法大学党委书记胡明教授、司法部副部长熊选国同志、最高人民法院副部级专委胡云腾同志、最高人民检察院副部级专委陈国庆同志依次发表了致辞。简短的开幕式之后，研讨会依次讨论了“中国司法改革与法律援助”“中国特色社会主义法律援助制度的发展与完善”“全球治理与中国法律援助制度”三个议题。现将研讨会主要观点综述如下。
一国家法律援助研究院成立的意义
积极推进我国法律援助制度的发展与完善，是新时代的历史使命和时代需求。来自司法部、最高人民法院、最高人民检察院、全国人大常委会、公安部、全国妇联等国家部委的领导在发言中均强调，中国特色社会主义进入新时代的历史背景下，中国政法大学国家法律援助研究院的成立恰逢其时，这是贯彻习近平总书记5·3讲话精神的一项重大举措，是贯彻落实十八届四中全会提出的完善法律援助制度的重大举措，也是贯彻落实党的十九大提出的加强人权司法保障的一项重大举措，对于进一步完善中国特色的法律援助制度，进而推进中国法治事业的不断进步，具有十分重要的意义。对于中国政法大学而言，研究院的成立是学校深入贯彻党的十九大精神和习近平总书记5·3重要讲话精神，积极拓展与相关法制部门合作这个新模式新路径的一项重要成果；有助于推进学校建设世界一流法学学科的步伐；有助于学校培养德法兼修的高素质法治人才。
在开幕式中，司法部副部长熊选国指出，中国政法大学国家法律援助研究院的正式成立是中国法律援助事业发展进程中的一件大事和喜事。进入新时代，人民群众对美好生活的向往，对民主法治、公平正义的需求，对法律援助工作提出了新的更高的要求。全面依法治国、深化司法体制改革，需要进一步完善法律援助制度、加快法律援助立法。未来研究院应当加强法律援助理论问题的研究，为法律援助改革发展提供理论先导；加大法律援助人才培养力度，为法律援助制度持续发展培养后备力量；积极参与国际法律援助的合作与交流，在研究和借鉴国外法律援助制度的同时，向国际社会充分展示我国法律援助发展的成就和经验，提升中国法律援助的国际影响力。
中国政法大学国家法律援助研究院名誉院长樊崇义教授指出，研究院将不负委托，尽快地出成果，见成效。当前和今后一个阶段，研究院的工作计划大致包括：积极参与并协助我国法律援助法的制定；大力加强法律援助基础理论研究，包括法律援助的哲理基础、范围、组织、职权、工作模式等方面；大力加强法律援助制度的实证研究，包括撰写调研报告、选择试点总结经验、制定法律援助质量标准等方面；研究世界各国法律援助制度，并积极参与国际合作和交流，借鉴先进经验；定期召开法律援助学术研讨会和实务工作经验交流会等。
二我国法律援助制度发展面临的问题
对于当下法律援助发展的问题，与会嘉宾达成了一系列共识，大致包括以下方面：值班律师实施当中的问题、刑事辩护全覆盖实施当中的问题、法律援助的经费问题、法律援助案件的质量问题、特殊群体的法律援助问题等。
（一）值班律师实施当中的问题
当前我国正密切关注值班律师的定位、功能、作用等方面的研究，与会专家就值班律师制度的理论与实践问题进行了深入讨论。
中国政法大学教授李本森认为，值班律师在我国认罪认罚从宽制度试点中的作用，主要有五方面表现：第一，试点对值班律师的服务质量提出严格要求，并第一次提出了有效法律帮助的概念；第二，试点规定明确在被告人自愿认罪认罚时，律师有有限的在场权，这是在国家立法层面第一次规定律师在场权；第三，试点中强调在侦查阶段听取值班律师的意见，这一规定的落实虽不理想，但是确立了公安机关听取值班律师意见的义务性要求。第四，值班律师也设置于人民法院，可以为被采取非羁押性强制措施的人提供相应的法律咨询。第五，试点改革当中赋予了值班律师相当多的权利和义务，这引起了值班律师和传统意义上的辩护人之间的区别问题，可以再进一步研究。
西南政法大学教授孙长永认为，我国当下法律援助制度的条文规定有先进之处，但条文与实践差距较大，应当积极推动将法律援助制度落到实处。在对值班律师制度进行调研的过程中存在两个极端的现象：一方面，所有认罪认罚的犯罪嫌疑人在签具结书时都有值班律师见证；但另一方面，值班律师能真正发挥的作用非常少。例如，深圳某法律援助中心的律师一个上午要见证四十几份具结书，对于有些案件，值班律师连犯罪嫌疑人被告人都未见到，若该案日后被认定为错案，律师应当承担的责任等问题都不明确。
中国政法大学国家法律援助研究院首席专家顾永忠认为，首先，值班律师仍然是法律援助律师，是法律援助制度下向当事人提供法律援助一种特殊形式，而不是与法援律师、委托律师并列的一种律师；其次，法援律师、值班律师和委托律师只是来源不同，不应该有其他区别，律师介入到刑事诉讼中，为嫌疑人被告人服务，其职能就是辩护，值班律师在刑事诉讼中就是辩护律师；再次，国外的值班律师制度是为了解决最初的死角，即在犯罪嫌疑人被告人来不及委托或获得指定律师时，由值班律师提供应急的法律服务。中国不应只是解决这一问题，更应当解决后续的其他问题；最后，目前认罪认罚从宽试点中值班律师是见证人的角色，无法进行有效参与，对于值班律师的角色定位问题应当予以深入研究。
北京东卫律师事务所主任郝春莉认为，首先，值班律师、援助律师与委托律师工作的衔接问题值得研究。例如，有值班律师在与当事人交流后，当事人自愿委托其作为辩护律师，如果因为制度上不允许值班转委托而停止其法律援助工作，将挫伤其从事法律援助的积极性。其次，应加强值班律师的法律风险的规范。例如，有一位在法院值班的律师离岗几分钟帮助自己的当事人立案后，被认定为违纪。该律师挤出自己的业务时间，从事法律援助工作，却被认定为违纪，这挫伤了其积极性。
（二）刑事辩护全覆盖实施当中的问题
刑事辩护全覆盖的实施涉及到多方面问题，与会专家从不同的角度，就如何能够落实刑事辩护全覆盖，发表了各自的观点。
就刑事辩护全覆盖的覆盖阶段等问题，吉林大学法学院教授闵春雷认为，我国法律援助在审前阶段的作用非常不理想。侦查阶段法援律师介入案件的数量只有7%，审查起诉阶段是11%，离刑事辩护全覆盖的要求还非常遥远。当下刑事辩护全覆盖的规范要求也只是强调在审判程序当中进行全覆盖，这可能导致审前程序中的法律援助辩护缺失更加严重。审前阶段的辩护关系到辩护的及时性、充分性和有效性的问题，如果实现有效辩护的话，会降低羁押率、有利于在庭审进行实质意义上的辩护。审前法律援助的比例较少的原因，一方面可能是律师数量少，更重要是的，办案部门对此不够重视。
北京市京都律师事务所创始合伙人田文昌也认为，我国刑事辩护率在百分之二十左右，实现刑事辩护全覆盖，辩护率将增加近五倍，这将引起全社会法制观念的重大转变，实现中国刑事辩护制度的飞跃式发展，但是怎么样落实是个大问题。首先，我国目前的全覆盖仅仅是审判阶段全覆盖，未来在侦查和审查起诉阶段能够提供何种法律服务值得研究。其次，刑事辩护全覆盖后，存在如何制定法律援助的提供标准问题。
北京大学法学院教授陈永生从域外各国法律援助相关数据出发，对我国法律援助全覆盖提出若干反思，并指出：第一，数据显示，几乎所有法治国家的法律援助案件数量都远远超过委托律师办案的数量，而我国目前法律援助的比例大概仅有7%左右，亟待加强。第二，在域外发达国家，民事法律援助都有严格的审查程序及标准，比如考虑申请人的贫穷程度、胜诉的可能性等。但是对于刑事案件的法律援助则比较宽松，如日本、美国基本上实现了全覆盖，我国也可以借鉴。
就刑事辩护全覆盖中提供法律援助的主体问题，中国人民大学教授陈卫东认为，我国不应当过分限定了法律援助的主体范围。社会力量也可以承担相应职责，比如高校的法律援助站等。如果按照刑事辩护全覆盖的要求，全国仅34万的律师律师群体无法满足要求。高校的老师、学生，退休的法官、检察官，都可以且有必要参与。黑龙江省人大法制委员会副主任委员车承军也认为，法律援助的主体是律师，但退休的司法人员也应当允许提供法律援助。时下退休的司法人员实际上有为法律援助做出贡献的情怀，也具备专业知识和实践经验，可以组织起来。
（三）法律援助的经费问题
法律援助的经费问题包括两个方面，一是法律援助的经费短缺问题，二是如何有效使用法律援助经费的问题。
对于经费短缺问题，与会专家一致认为我国应加大法律援助经费投入。如陈卫东教授认为，制约我国法律援助制度发展的主要原因之一是缺少经费。2017年全国法援的经费为25亿，在我们这样一个拥有13亿多人口的国家，人均不到两块钱。英国是一个6000万人口的国家，而该国法律援助的经费高达200多亿。相比之下，我国应当加大对法律援助的经费的投入。陈永生教授同样指出，在发达国家，法律援助经费的比例一般是在1%到0.5%之间，我国法律援助经费仅有25亿，只占我国全部财政收入的0.01%。计算后，每个案件的法律援助经费只有800块钱左右，这很难得保证这个法律援助的质量。我国要实现刑事辩护全覆盖的话，经费要大幅的增长，然而短期内却很难增加数倍的法律援助经费，因此这一目标能否实现还值得怀疑。
对于如何有效使用法律援助经费的问题，北京德恒律师事务所副主任李贵方认为，我国法律援助应扩大对社会律师的使用，法律援助经费应当更好地用于办案。法律援助的机构最主要的职能是组织社会律师，建立律师库、制定标准、分配任务、进行考核，这样法律援助才能够发展得更好。北京市致诚律师事务所主任佟丽华也认为，新时代的法律援助立法应该是法律援助事业的促进法，而不应该是法律援助的管理法。因为我国法律援助经费中办案补贴仅占经费的三四成比例，而管理成本是非常高的，这不利于法律事业发展的整体发展。国家治理的现代化也要求在管理方面降低成本，而在真正法律事业的投入方面增加成本。浙江大学教授王敏远也指出，我国法律援助经费近一半用在法律援助机构的管理费用，这一现象应当解决。同时，支出法律援助费用的标准应当依地区、案件类型等进行分类，使得经费能够合理运用。
（四）法律援助的质量问题
对于如何提高法律援助的服务质量这一问题，与会专家纷纷从不同的角度出发，发表了各自的观点。
孙长永教授认为，从有效法律帮助出发，我国还需要研究法律援助的质量标准。有了这一标准后，还需要有相应的程序，比如一审的辩护达不到标准，可不可以上诉？上级法院发现律师辩护达不到标准，可不可以撤销原判，发回重审？都是值得研究的。辩护制度要能够发挥充分的作用，需要有现代化的司法制度，要有一套独立公正的司法体系。
闵春雷教授认为，在我国实践中，法律援助的告知的义务、律师充分进行法律帮助的时间等问题都没有得到保证，法律援助的有效性仍有待提高。例如，有律师在开庭前一天接到法院法律援助的通知，仅提前半个小时会见了被告人并简单阅卷。又如，法律援助律师在庭审上认真进行辩护，法官反而认为其占用了过多的时间。因此，司法机关就有效辩护问题也要担起很大一部分的责任。在贯彻刑事辩护全覆盖的同时，我国应贯穿有效辩护的理念，并辅之以无效辩护的制度，对无效辩护进行必要的制裁。
对于影响法律援助质量的法律援助律师的独立性问题，中国人民大学法学院教授刘计划认为，法律援助全覆盖不仅应重视数量，还应重视法律援助律师的独立性问题，而我国法律援助律师的独立性不足，甚至委托律师都不能够得到应有的尊重和保障。为保障法援律师的独立性，国家不仅要向司法机关投入资源，同时也要向律师投入资源，建立独立的律师队伍，同时必须从程序上尊重和保障被指控者获得律师帮助的权利。我国社会应该形成一个理念，即刑事辩护是犯罪嫌疑人被告人的一项基本权利。
中国人民公安大学法学院教授张品泽也认为，法律援助的独立性问题必须保障。为此应当采取以下措施：第一，援助律师应当进行社会化；第二，要赋予受援人的这种选择权。联合国的原则和准则对独立性的保障有所规定，当事人应当有自由选择律师的权利，而不是办案机关直接为其指定；第三，一旦选择律师后，法律援助的律师不应该受到司法机关的控制和干涉。
（五）特殊群体的法律援助问题
司法部法律援助中心副主任桑宁指出，在接近正义运动的第三次浪潮下，国际社会强调为特殊群体服务，我国应当吸取这一思想发展我国法律援助制度。为特殊群体服务要求做到非歧视，而非歧视不是仅赋予特殊群体平等的机会，更应当满足其特殊需要，为其赋予优先的制度安排。例如，对女性的法律援助，应考虑对女性优先和特殊安排，包括为其提供女性法律援助律师；又如，为残疾人和特殊需求群体提供服务的人应当经过特殊培训等。 对于外国人的法律援助保障，刘计划教授认为，1990年召开的联合国第八届预防犯罪和罪犯待遇大会通过了关于律师作用的基本原则，这一文本对各国发展法律援助事业具有重要的指导意义。这个基本原则规定，各国政府都应当确保其辖区内所有人都能获得迅速、有效的律师帮助。随着中国融入国际社会，我们不仅要向本国国民，同时对于其他外国人，在刑事指控面前也应当保障他们获得律师帮助的权利。
对于弱势群体的法律援助保障，黑龙江省人大法制委员会副主任委员车承军认为，法律援助的对象应当立足于弱势群体，扩大其覆盖面。法律援助范围的制度设计应逐渐向民商、行政领域提供必要的援助，形成整体的体系建设。我国是最大的发展中国家，有8亿农民，而农民也是最大的弱势群体，在土地纠纷、环保问题等领域都需要法律援助，而我国优质的法律援助资源和那巨大的法律援助需求之间存在不平衡。
三我国法律援助制度的发展方向
在梳理了我国法律援助制度的发展历程的基础上，与会专家就未来我国法律援助制度应当如何发展，从不同的角度提出富有启发性的意见。
樊崇义教授提纲挈领地指出，未来法律援助制度的发展包含两个问题。第一个问题，对今后的发展，我们要有世界的眼光和中国的问题意识。这包括四方面的理念和认识：第一，法律援助工作应当保障人民群众的幸福感、获得感、安全感、公平正义感；第二，法律援助制度的完善是以审判为中心的诉讼制度改革的必然的选择；第三，法律援助应融入未来刑事诉讼结构的调整和刑诉法的修改；第四，要有全球治理的观念，提高社会的现代化治理能力。第二个问题，我们要加强法律援助的理论研究。改革发展首先要有正确的理论作为指导，应当加强法律援助基础理论研究与实证研究，总结全国法律援助实践的经验并予以推广，进行学术研讨、撰写调查报告等工作。认识提高了，思路清晰了，工作自然就上去了。
中国社会科学院法学所研究员熊秋红认为，我国新一轮的司法体制改革大大促进了法律援助制度的发展，总体上，法律援助律师发挥作用的空间得到大幅扩张。从理论上分析，法律援助的发展实际上带来的是我国法律援助模式的结构性转变，今后我国司法改革的发展会使得由法律援助律师提供的法律服务逐渐占据主体性的地位。我国法律援助制度还有很大的发展空间：从广度来说，比如审判前程序中的法律援助、刑法执行中的法律援助、社区矫正过程中的这种法律援助等等；从深度来说，随着法律援助质量标准的逐步明确，无效辩护的制度也会呼之欲出；此外，我们要加强法律援助质量的监管体系建设、法律援助的专业化发展、法律援助和科技的深度融合等。
顾永忠教授认为，中国法律援助制度的特点是起步晚，历史短，发展快。而今法律援助制度又面临新的历史发展机遇，这一机遇可以概括为九个字：任务重，挑战大，需努力。在法律援助制度完善任务重、挑战大的情况下，全社会都应当努力。首先，中央要更加重视，并且首先要重视理念问题的解决，使全社会把法律援助制度当成人权保障事业的重中之重来看待；其次，公检法等办案机关应当真正地保障法律援助律师充分依法履行职责；最后，社会也要积极地参与其中，包括律师。
浙江大学教授王敏远指出，法律援助制度的发展和完善应符合法律援助制度本身的发展规律。发展规律首先指的是法律援助制度的发展方向，即每一个案件当中的每一个当事人在诉讼的每一个阶段都能得到律师的有效帮助。在这一发展过程中应把握两方面问题：第一，法律援助事业的发展应当与社会的观念层面、资金投入层面等相适应；第二，法律援助辩护不能变成形式辩护，不应是被动地适应社会发展，也应当主动的积极的提升法律援助的效果。
河南省法学会副会长周济生认为，未来法律援助的理论研究应当围绕着中国法律援助20多年的实践，要深入到基层，与一线的法律援助工作者调研沟通，重大的改革措施往往是源于实践的。同时，中国特色社会主义法律援助制度和世界现代法律援助制度不同在于，中国特色社会主义法律援助制度是在党的领导下，以服务民生为重，兼顾公平正义，未来我国法律援助理论研究应当对法律援助的中国特色进行深入研究。
桑宁主任阐述了未来我国法律援助制度应如何顺应国际趋势与全球治理。桑主任指出，全球治理有三个重要背景：第一，上个世纪中叶，欧美发达国家发动了接近正义的运动，对当下全球司法制度的完善改革提供了重要的思想源泉。第二，在推动法律援助的全球治理当中，有三大力量推动法律援助全球化的发展，这三大力量分别是联合国毒品与犯罪办公室、国际法律援助组织及国际律师协会。第三，要把握在接近正义运动的三次浪潮的推动下，法律援助全球治理当中呈现的一些新趋势，包括：第一，在法律援助上强调推进全面服务，实现综合一体化的服务；第二，强调新技术的使用；第三，要围绕司法制度的完善来推动法律援助，例如运用替代性方法、修复性司法等；第四，强调为特殊群体服务；第五，法律援助政策是一项政治决定，其最核心的价值是让人们要获得有意义的机会。联合国为“有意义的机会”做了一个描述，例如值得信任、容易获取、可持续、高效率。
在研讨会闭幕式上，樊崇义教授指出，依法治国是一场深刻的革命，希望与会专家推陈出新、不辱使命、敢于承担，把我国民主与法治的进程推进一大步。中国政法大学国家法律援助研究院院长吴宏耀认为，法律援助是我国法制建设的短板，也是大有可为的法学研究领域。研究院将采取开放式的科研工作模式，为有志于此的学界同仁搭建一个开放的平台，并诚挚地邀请大家积极参与其中，展示才华、贡献智慧。
来源：中国政法大学国家法律援助研究院
