自1957年关于劳动教养问题的决定施行以来，劳动教养制度在我国已经实践了近半个世纪。不容否认，劳动教养制度在维护社会治安、有效预防犯罪、稳定社会秩序、维护社会安定团结的政治局面等方面，曾经发挥了积极作用。然而，随着时代的进步和历史的发展，我国政治经济形势发生了深刻变化，不仅民主和法治早已成为国家政治文明的核心内容，而且公民的权利与自由意识也空前高涨。在这种历史背景之下，深刻反思劳动教养制度之不足和探讨其改革方略就成为历史的必然。
一、现行劳动教养制度存在的问题
（一）不符合我国立法法的有关规定
我国现行劳动教养制度建立在1957年关于劳动教养问题的决定和1982年劳动教养试行办法这两个行政法规基础之上。但是根据立法法第八条规定，“下列事项只能制定法律：……（五）对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚……”。根据该规定，对公民人身自由进行剥夺和限制的强制措施和处罚，只能由“法律”来规定。而根据立法法第七条规定，只有全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会才有权制定“法律”。据此，不具有法律创制权的其他机关无权制定法律，更无权在其制定的行政规章中规定剥夺或限制公民人身自由的处罚措施。事实上，包含有剥夺或限制公民人身自由处罚措施内容的关于劳动教养问题的决定和劳动教养试行办法均由有关行政机关制定，在我国当前法制环境下，劳动教养制度赖以建立的前述两个行政法规已与我国立法法发生严重冲突。
（二）执行程序不符合现代法制程序公正精神
政治哲学史的研究告戒我们，权力是容易被滥用的，而没有制约的权力更会导致无节制的滥用。因此，从程序正义的角度来讲，在制度设计过程中应当对权力进行必要限制。行使权力的程序必须公正，即应当满足有效合理限制权力之要求。换言之，权力行使程序应当符合中立性、制约性、救济性等基本法制原则。1982年的劳动教养试行办法第四条规定，“省、自治区、直辖市和大中城市人民政府组成的劳动教养管理委员会，领导和管理劳动教养工作，审查批准收容劳动教养人员。”但是在实践中，省、自治区、直辖市和大中城市人民政府组成的劳动教养管理委员会又往往把劳动教养的决定权委托给公安机关行使。这样，劳动教养的决定权实际上就由公安机关一家掌握，因而不能保证公民不被错误劳教。这就使得现行劳动教养制度适用程序严重不符合现代法制程序公正的精神。
（三）某些实体内容不合理，适用对象过宽，期限过长，严厉性与刑罚几无区别
1982年公安部制定的劳动教养试行办法第十条规定，“对下列几种人收容劳动教养：（一）罪行轻微、不够刑事处分的反革命分子、反党反社会主义分子；（二）结伙杀人、抢劫、强奸、放火等犯罪团伙中，不够刑事处分的；（三）有流氓、卖淫、盗窃、诈骗等违法犯罪行为，屡教不改，不够刑事处分的；（四）聚众斗殴、寻衅滋事、煽动闹事等扰乱社会治安，不够刑事处分的；（五）有工作岗位，长期拒绝劳动，破坏劳动纪律，而又不断无理取闹，扰乱生产秩序、工作秩序、教学科研秩序和生活秩序，妨碍公务，不听劝告和制止的；（六）教唆他人违法犯罪，不够刑事处分的。”该条规定的劳动教养适用对象非常杂乱，而且很多概念并不明确。如“流氓”行为应当如何理解？我国1979年刑法曾经规定过“流氓罪”，但正是因为其概念之模糊，而受到多方的批评，被称为“口袋罪”。1997年刑法修改的时候，“流氓罪”已经被取消了。可是，在劳动教养试行办法中，“流氓”行为却仍然被规定在其中。而“扰乱社会治安行为”和“扰乱……秩序的行为”同样含义不清。这就造成实践中劳动教养适用对象的过于宽泛化的不良后果。此外，根据我国劳动教养法规的规定，对被劳教人员的强制性教育改造的期限是一至三年，必要时可以延长一年。我们可以把这种措施对于人身自由的限制与刑罚措施中某些刑罚方法对人身自由的限制作一比较。根据我国刑法的规定，管制的期限为三个月以上二年以下，且管制仅仅是对犯罪人人身自由的一种轻微限制；拘役的期限为一个月以上六个月以下；即使是有期徒刑，最低还可以判处六个月。而极端情况下，劳动教养可长达四年，这与某些刑罚方法几乎没有区别，甚至更为严厉。如果行政处分较之于刑事处罚还要严厉，这就多少有些不正常了。
二、劳动教养刑事化改革思路
基于以上对我国劳动教养制度的反思，我们认为对劳动教养制度有必要在立法内容上和执行程序上进行大刀阔斧改革，其基本思路是：将这种对公民人身自由的行政性剥夺或限制措施纳入刑事法制体系之中，即将之刑事化。就具体革新而言，可从两方面入手：
（一）内容上借鉴大陆法系国家刑法中的“保安处分”制度
保安处分是刑事社会学派刑事政策的一项重要内容。其基本精神就是实行预防主义，用以特别预防为核心的保安处分来对付犯罪。二次大战以后，新社会防卫论十分流行。意大利学者格拉马蒂卡曾经指出：作为社会防卫武器的刑罚，其客观目的不应只是保障市民人身、财产等安全，更重要、更本质的目的是“改善那些反社会的人”，并使之回归社会。社会不应以牺牲个人来保全社会?而应通过保护个人来保卫社会。这些理论对各国的刑事立法产生了重大积极影响。典型大陆法系国家都有关于保安处分的法律规定。例如，现行《意大利刑法典》规定之人身保安处分共有8种：送往农垦区或劳动场、收容于治疗看守所、收容于司法精神病院、收容于司法教养院、监视自由、禁止在一个或数个市镇或一省或数省逗留、禁止去酒店和出售含酒精饮料的公共店铺、将外国人驱逐出境。保安处分是一种刑事政策性很强的非刑罚措施，是对于实施了违法犯罪行为，根据法律规定不能或不需要处以严厉刑罚的人或者需要在刑罚之外采取某些辅助性措施加以矫正的人使用的不具有刑罚性质的处理方法，它是刑罚的补充或者替代措施。我国劳动教养的对象同样也是那些根据法律规定不能或不需要处以严厉刑罚的人或者需要在刑罚之外采取某些辅助性措施加以矫正的人。因此，我国完全可以引进保安处分制度。就当前的情况而言，我们建议全国人大常委会制定一部单行保安处分的法律，将劳动教养保安处分化。
但是应当指出，保安处分的立法与司法必须遵守以下基本原则：（1）必要性原则。即只有当行为人具有现实而真切的社会危险性，且只有对其采取保安处分方可排除其社会危险性，才能对行为人适用保安处分。（2）伦理允许性原则。刑法存在的合理理由在于其具有维护社会安全的有效性与目的性。保安处分既然属于刑法的范围，就必须符合社会伦理道德的要求，不可用目的正当代替程序正当来指导保安处分的立法和适用。（3）相当性原则。对行为人适用的保安处分必须与行为人之社会危险性、社会安全需要相适应。保安处分的轻重应当与行为人之社会危险性以及足以防止行为人危害社会的需要量相当。
（二）程序上借鉴英美刑事法中的“简易审决”制度
在程序方面，英国刑法中的简易审决程序值得我国借鉴。在英国，简易审决程序主要由治安法庭适用。英国的治安法庭产生于12世纪，现在治安法庭已经发展成为一种综合性司法机构，审理范围包括：轻微刑事案件、青少年违法案件以及特定的一些民事案件。其显著特点是：（1）审理案件不用陪审团，程序简单；（2）以司法程序解决轻微刑事案件；（3）由警察向治安法院提起诉讼。
我们注意到，英国《1908年公共集会法》第1条“图谋破坏公共集会的处罚”规定：“（1）任何人在合法的公共集会中实施妨害治安的行为，意图阻止召集该集会项下事务之执行的，构成犯罪，依简易程序判罪者，处不超过六个月的监禁，或者单处或者并处不超过标准罚金额度第5等级的罚金。”该法条中规定的“破坏公共集会”的行为与我国1982年公安部制定的劳动教养试行办法第十条规定的“聚众斗殴、寻衅滋事、煽动闹事等扰乱社会治安，不够刑事处分的”行为有相似之处。又如英国《1959年街道犯罪法》第1条“为卖淫而闲荡或者拉客”规定：“（1）普通妓女为卖淫而在街道或者公共场所闲荡或者拉客的，构成犯罪。（2）犯本条规定之罪的，依简易罪程序处不超过标准罚金额度第2等级的罚金；若曾被宣判该罪者又犯此罪的，处不超过标准罚金额度第3等级的罚金。”该法条中规定的“为卖淫而闲荡或者拉客”的行为与我国1982年公安部制定的劳动教养试行办法第十条规定的“有流氓、卖淫、盗窃、诈骗等违法犯罪行为，屡教不改，不够刑事处分的”行为有相似之处。对于这两类行为，我国是使用劳动教养的行政处罚方式处理，而英国使用简易审决的刑事诉讼方式处理。简易审决的刑事诉讼方式不仅使得这类轻微案在司法化的框架内公正解决，能够有效保障公民的人身自由权利，而且又充分考虑到了这类案件本身的特点，使这类案件的处理有别于其他较为严重的刑事案件，因此值得我国借鉴。
在将劳动教养保安处分化后，原则上可按照现行刑事诉讼法规定的简易程序审理，但可作适当调整。其具体做法是：
首先，由公安机关直接将此类保安处分案件按照刑事自诉程序起诉至法院，法院按照简易程序进行审理，由审判员一人独任审判，不需要检察机关介入。适用简易程序审理保安处分案件，公安机关应当派员出席法庭。被告人有权聘请律师等作为辩护人。被告人可以就自己的行为进行陈述和辩护。被告人及其辩护人有权同公安机关的人员互相辩论。法院最终裁判是否对被告人适用保安处分措施。
其次，关于我国保安处分的具体审判机关，我们认为可以由基层人民法院所设立的人民法庭来担当。1999年最高人民法院关于人民法庭若干问题的规定指出，“人民法庭的任务：（一）审理民事案件和刑事自诉案件，有条件的地方，可以审理经济案件；（二）办理本庭审理案件的执行事项；（三）指导人民调解委员会的工作；（四）办理基层人民法院交办的其他事项。”保安处分的案件可以视为刑事自诉案件，因此保安处分的案件可以由人民法庭审理。并且，如果这类案件跨过人民法庭而直接由基层人民法院审理，会造成基层人民法院案件剧增，以及审判资源的过度紧张。因此保安处分的案件也应当由人民法庭审理。
再次，对于保安处分裁判的救济程序，仍然采取“两审终审”模式，但可由全国人大常委会在制定保安处分法时规定，由基层法院作为此类案件的二审法院。若当事人认为基层人民法院的生效裁判确实有误，则当事人及其法定代理人、近亲属可以向人民法院或者人民检察院提出申诉，但是不停止裁判的执行。人民检察院有权就该案件提出抗诉。人民法院若发现原裁判确实有误，或者人民检察院就该案件提出抗诉的情况下，应当决定进行再审。若人民检察院就该案件提出抗诉，则人民检察院应当派员出席法庭支持抗诉。
我们认为，通过以上劳动教养刑事化改革，不但不会影响我国治安状况和社会稳定，而且为简便有效地解决我国劳动教养制度存在的问题找到了出路，更为保护公民的人身自由权利提供了法律保障。
人民法院报
谢望原 刘 涛_x001d_?
一、现行劳动教养制度存在的问题
（一）不符合我国立法法的有关规定
我国现行劳动教养制度建立在1957年关于劳动教养问题的决定和1982年劳动教养试行办法这两个行政法规基础之上。但是根据立法法第八条规定，“下列事项只能制定法律：……（五）对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚……”。根据该规定，对公民人身自由进行剥夺和限制的强制措施和处罚，只能由“法律”来规定。而根据立法法第七条规定，只有全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会才有权制定“法律”。据此，不具有法律创制权的其他机关无权制定法律，更无权在其制定的行政规章中规定剥夺或限制公民人身自由的处罚措施。事实上，包含有剥夺或限制公民人身自由处罚措施内容的关于劳动教养问题的决定和劳动教养试行办法均由有关行政机关制定，在我国当前法制环境下，劳动教养制度赖以建立的前述两个行政法规已与我国立法法发生严重冲突。
（二）执行程序不符合现代法制程序公正精神
政治哲学史的研究告戒我们，权力是容易被滥用的，而没有制约的权力更会导致无节制的滥用。因此，从程序正义的角度来讲，在制度设计过程中应当对权力进行必要限制。行使权力的程序必须公正，即应当满足有效合理限制权力之要求。换言之，权力行使程序应当符合中立性、制约性、救济性等基本法制原则。1982年的劳动教养试行办法第四条规定，“省、自治区、直辖市和大中城市人民政府组成的劳动教养管理委员会，领导和管理劳动教养工作，审查批准收容劳动教养人员。”但是在实践中，省、自治区、直辖市和大中城市人民政府组成的劳动教养管理委员会又往往把劳动教养的决定权委托给公安机关行使。这样，劳动教养的决定权实际上就由公安机关一家掌握，因而不能保证公民不被错误劳教。这就使得现行劳动教养制度适用程序严重不符合现代法制程序公正的精神。
（三）某些实体内容不合理，适用对象过宽，期限过长，严厉性与刑罚几无区别
1982年公安部制定的劳动教养试行办法第十条规定，“对下列几种人收容劳动教养：（一）罪行轻微、不够刑事处分的反革命分子、反党反社会主义分子；（二）结伙杀人、抢劫、强奸、放火等犯罪团伙中，不够刑事处分的；（三）有流氓、卖淫、盗窃、诈骗等违法犯罪行为，屡教不改，不够刑事处分的；（四）聚众斗殴、寻衅滋事、煽动闹事等扰乱社会治安，不够刑事处分的；（五）有工作岗位，长期拒绝劳动，破坏劳动纪律，而又不断无理取闹，扰乱生产秩序、工作秩序、教学科研秩序和生活秩序，妨碍公务，不听劝告和制止的；（六）教唆他人违法犯罪，不够刑事处分的。”该条规定的劳动教养适用对象非常杂乱，而且很多概念并不明确。如“流氓”行为应当如何理解？我国1979年刑法曾经规定过“流氓罪”，但正是因为其概念之模糊，而受到多方的批评，被称为“口袋罪”。1997年刑法修改的时候，“流氓罪”已经被取消了。可是，在劳动教养试行办法中，“流氓”行为却仍然被规定在其中。而“扰乱社会治安行为”和“扰乱……秩序的行为”同样含义不清。这就造成实践中劳动教养适用对象的过于宽泛化的不良后果。此外，根据我国劳动教养法规的规定，对被劳教人员的强制性教育改造的期限是一至三年，必要时可以延长一年。我们可以把这种措施对于人身自由的限制与刑罚措施中某些刑罚方法对人身自由的限制作一比较。根据我国刑法的规定，管制的期限为三个月以上二年以下，且管制仅仅是对犯罪人人身自由的一种轻微限制；拘役的期限为一个月以上六个月以下；即使是有期徒刑，最低还可以判处六个月。而极端情况下，劳动教养可长达四年，这与某些刑罚方法几乎没有区别，甚至更为严厉。如果行政处分较之于刑事处罚还要严厉，这就多少有些不正常了。
二、劳动教养刑事化改革思路
基于以上对我国劳动教养制度的反思，我们认为对劳动教养制度有必要在立法内容上和执行程序上进行大刀阔斧改革，其基本思路是：将这种对公民人身自由的行政性剥夺或限制措施纳入刑事法制体系之中，即将之刑事化。就具体革新而言，可从两方面入手：
（一）内容上借鉴大陆法系国家刑法中的“保安处分”制度
保安处分是刑事社会学派刑事政策的一项重要内容。其基本精神就是实行预防主义，用以特别预防为核心的保安处分来对付犯罪。二次大战以后，新社会防卫论十分流行。意大利学者格拉马蒂卡曾经指出：作为社会防卫武器的刑罚，其客观目的不应只是保障市民人身、财产等安全，更重要、更本质的目的是“改善那些反社会的人”，并使之回归社会。社会不应以牺牲个人来保全社会?而应通过保护个人来保卫社会。这些理论对各国的刑事立法产生了重大积极影响。典型大陆法系国家都有关于保安处分的法律规定。例如，现行《意大利刑法典》规定之人身保安处分共有8种：送往农垦区或劳动场、收容于治疗看守所、收容于司法精神病院、收容于司法教养院、监视自由、禁止在一个或数个市镇或一省或数省逗留、禁止去酒店和出售含酒精饮料的公共店铺、将外国人驱逐出境。保安处分是一种刑事政策性很强的非刑罚措施，是对于实施了违法犯罪行为，根据法律规定不能或不需要处以严厉刑罚的人或者需要在刑罚之外采取某些辅助性措施加以矫正的人使用的不具有刑罚性质的处理方法，它是刑罚的补充或者替代措施。我国劳动教养的对象同样也是那些根据法律规定不能或不需要处以严厉刑罚的人或者需要在刑罚之外采取某些辅助性措施加以矫正的人。因此，我国完全可以引进保安处分制度。就当前的情况而言，我们建议全国人大常委会制定一部单行保安处分的法律，将劳动教养保安处分化。
但是应当指出，保安处分的立法与司法必须遵守以下基本原则：（1）必要性原则。即只有当行为人具有现实而真切的社会危险性，且只有对其采取保安处分方可排除其社会危险性，才能对行为人适用保安处分。（2）伦理允许性原则。刑法存在的合理理由在于其具有维护社会安全的有效性与目的性。保安处分既然属于刑法的范围，就必须符合社会伦理道德的要求，不可用目的正当代替程序正当来指导保安处分的立法和适用。（3）相当性原则。对行为人适用的保安处分必须与行为人之社会危险性、社会安全需要相适应。保安处分的轻重应当与行为人之社会危险性以及足以防止行为人危害社会的需要量相当。
（二）程序上借鉴英美刑事法中的“简易审决”制度
在程序方面，英国刑法中的简易审决程序值得我国借鉴。在英国，简易审决程序主要由治安法庭适用。英国的治安法庭产生于12世纪，现在治安法庭已经发展成为一种综合性司法机构，审理范围包括：轻微刑事案件、青少年违法案件以及特定的一些民事案件。其显著特点是：（1）审理案件不用陪审团，程序简单；（2）以司法程序解决轻微刑事案件；（3）由警察向治安法院提起诉讼。
我们注意到，英国《1908年公共集会法》第1条“图谋破坏公共集会的处罚”规定：“（1）任何人在合法的公共集会中实施妨害治安的行为，意图阻止召集该集会项下事务之执行的，构成犯罪，依简易程序判罪者，处不超过六个月的监禁，或者单处或者并处不超过标准罚金额度第5等级的罚金。”该法条中规定的“破坏公共集会”的行为与我国1982年公安部制定的劳动教养试行办法第十条规定的“聚众斗殴、寻衅滋事、煽动闹事等扰乱社会治安，不够刑事处分的”行为有相似之处。又如英国《1959年街道犯罪法》第1条“为卖淫而闲荡或者拉客”规定：“（1）普通妓女为卖淫而在街道或者公共场所闲荡或者拉客的，构成犯罪。（2）犯本条规定之罪的，依简易罪程序处不超过标准罚金额度第2等级的罚金；若曾被宣判该罪者又犯此罪的，处不超过标准罚金额度第3等级的罚金。”该法条中规定的“为卖淫而闲荡或者拉客”的行为与我国1982年公安部制定的劳动教养试行办法第十条规定的“有流氓、卖淫、盗窃、诈骗等违法犯罪行为，屡教不改，不够刑事处分的”行为有相似之处。对于这两类行为，我国是使用劳动教养的行政处罚方式处理，而英国使用简易审决的刑事诉讼方式处理。简易审决的刑事诉讼方式不仅使得这类轻微案在司法化的框架内公正解决，能够有效保障公民的人身自由权利，而且又充分考虑到了这类案件本身的特点，使这类案件的处理有别于其他较为严重的刑事案件，因此值得我国借鉴。
在将劳动教养保安处分化后，原则上可按照现行刑事诉讼法规定的简易程序审理，但可作适当调整。其具体做法是：
首先，由公安机关直接将此类保安处分案件按照刑事自诉程序起诉至法院，法院按照简易程序进行审理，由审判员一人独任审判，不需要检察机关介入。适用简易程序审理保安处分案件，公安机关应当派员出席法庭。被告人有权聘请律师等作为辩护人。被告人可以就自己的行为进行陈述和辩护。被告人及其辩护人有权同公安机关的人员互相辩论。法院最终裁判是否对被告人适用保安处分措施。
其次，关于我国保安处分的具体审判机关，我们认为可以由基层人民法院所设立的人民法庭来担当。1999年最高人民法院关于人民法庭若干问题的规定指出，“人民法庭的任务：（一）审理民事案件和刑事自诉案件，有条件的地方，可以审理经济案件；（二）办理本庭审理案件的执行事项；（三）指导人民调解委员会的工作；（四）办理基层人民法院交办的其他事项。”保安处分的案件可以视为刑事自诉案件，因此保安处分的案件可以由人民法庭审理。并且，如果这类案件跨过人民法庭而直接由基层人民法院审理，会造成基层人民法院案件剧增，以及审判资源的过度紧张。因此保安处分的案件也应当由人民法庭审理。
再次，对于保安处分裁判的救济程序，仍然采取“两审终审”模式，但可由全国人大常委会在制定保安处分法时规定，由基层法院作为此类案件的二审法院。若当事人认为基层人民法院的生效裁判确实有误，则当事人及其法定代理人、近亲属可以向人民法院或者人民检察院提出申诉，但是不停止裁判的执行。人民检察院有权就该案件提出抗诉。人民法院若发现原裁判确实有误，或者人民检察院就该案件提出抗诉的情况下，应当决定进行再审。若人民检察院就该案件提出抗诉，则人民检察院应当派员出席法庭支持抗诉。
我们认为，通过以上劳动教养刑事化改革，不但不会影响我国治安状况和社会稳定，而且为简便有效地解决我国劳动教养制度存在的问题找到了出路，更为保护公民的人身自由权利提供了法律保障。
人民法院报
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