当前，流浪乞讨人员在一些大中城市呈增多趋势，乞讨职业化已成为日趋严重的社会问题，而操纵、控制流浪儿童或者残疾人进行乞讨，进一步加剧了这种趋势的蔓延，如任其发展，不仅给城市社会治安带来很大影响，而且严重损害儿童的身心健康和残疾人等弱势群体的合法权益。无庸置疑，在对待流浪乞讨问题上，必须“两手抓，两手都要硬”：一方面，在当前社会保障机制不健全、保障体系不完善的情况下，应当允许一定范围内、一定程度上流浪乞讨现象的存在，在充分维护和保障流浪乞讨者合法权益的同时，对流浪乞讨行为予以必要的规范，兼顾自由与秩序、公平与正义；另一方面，必须依法严厉打击发生在流浪乞讨过程中以及以流浪乞讨为名的各种违法犯罪活动，尤其是对操纵、雇用儿童、残疾人乞讨的行为，必须纳入刑法调整范畴，予以刑罚制裁。根据行为的具体方式，笔者建议在刑法中增设引诱、教唆、欺骗、利用儿童、残疾人乞讨罪和组织、强迫儿童、残疾人乞讨罪。
一、刑法干预的必要性
犯罪的本质特征在于其严重的社会危害性，而操纵、利用不满14周岁未成年人、残疾人乞讨行为的社会危害性及其纳入刑法调整的必要性，可以从以下几个方面加以说明：
1.是有效维护当前社会治安秩序的现实需要。当前流浪乞讨问题成为影响社会治安的突出问题，原因是多方面的，其中操纵、组织未成年人、残疾人进行乞讨，起了推波助澜的作用，且因其活动的有组织性、持久性，进一步加剧了城市治安管理的难度，其对社会治安秩序的危害也最为严重。这不仅直接体现在其对公共场所秩序、交通秩序等的严重侵扰上，而且若任其发展，以致形成以地缘、亲属为纽带、游离于社会管理之外的丐帮势力、黑恶势力，则对国家的政治稳定和社会安定构成巨大的潜在威胁；同时，这些被操纵、控制的未成年人，在缺少良好教育和社会关爱的环境中，会逐渐形成并强化他们的反社会性格，诱发他们实施其他违法犯罪活动，成为危害社会的一大隐患。可以说，在当前处置流浪乞讨问题上，依法严厉打击以未成年人、残疾人为工具的乞讨活动是其中的关键，解决了这一问题，城市流浪乞讨问题严重的局面将会得以明显的扭转。
2.是保障儿童、残疾人正当、合法权益的需要，也是履行有关国际公约的应有之义。鉴于儿童的生理、心理特点，各国政府都十分注重对他们权益的保护，把儿童最大利益原则作为一项基本原则。我国于1990年签署并于1992年批准的《儿童权利公约》第三十二条、三十六条明确规定：儿童有权受到保护，以免受经济剥削和从事任何可能妨碍或影响儿童教育或有害儿童健康或身体、心理、精神、道德或社会发展的工作。缔约国应保护儿童免遭有损儿童福利的任何方面的一切其他形式的剥削之害。据调查统计，在我国许多大中城市都有相当数量的儿童、残疾人被幕后“黑手”操纵，充当乞讨牟利的“道具”，更甚者一些幕后操纵者故意“制造”、恶化残疾儿童伤口，以博得更多的社会同情，从而赚取、压榨更多利益。这种操纵、利用儿童尤其是残疾儿童乞讨牟利的行为，即属典型的经济剥削，由于流浪儿童受到操纵和控制，往往不可能成为自身利益的捍卫者，因而加大对上述行为的打击力度，既是有效维护其合法权益的需要，也是履行国际公约的必然要求。
另外，我国未成年人保护法第二十八条规定，除国家另有规定的外，任何组织和个人不得招用未满16周岁的未成年人。预防未成年人犯罪法第二十九条规定，任何人不得教唆、胁迫、引诱未成年人实施包括强行向他人索要财物在内的不良行为。根据这些规定，包括未成年人父母在内的任何人都不得指使、利用未成年人从事乞讨活动，因而打击这类违法犯罪行为，有充分的法律根据和法理支撑。
3.现行有关法律不足以有效惩治此类危害行为。虽然从未成年人保护法、预防未成年人犯罪法的相关规定中可以引申出法律对操纵、控制未成年人乞讨行为的否定态度，但因缺乏相应明确的制裁性条款，使得上述规定成为“无盾之法”。即便现行治安管理处罚条例第十九条关于扰乱社会秩序的条款以其极大的包容性而可将上述危害行为扩大解释为扰乱社会秩序的情形，但至多只能予以治安处罚。这对于当前严峻的操纵、利用他人乞讨的发展趋势来说，不啻于杯水车薪，难以起到有效的惩治和预防作用，也与该类行为的社会危害性程度极不相当。而且上述操纵、组织乃至强迫未成年人超时间、超强度乞讨牟利的行为，在社会危害性上与刑法中规定的强迫职工劳动罪、非法雇用童工从事特定劳动罪相比，有过之而无不及。虽然有人主张这种行为可以理解为变相的雇用童工，但这似乎有悖立法本意，也不符合刑法解释的一般原理，从罪刑关系的协调性来看，有必要将上述行为单独予以犯罪化。
另外，我国残疾人保障法虽然规定利用残疾人的残疾，侵犯其人身权利或者其他合法权利，构成犯罪的，依照刑法有关规定从重处罚。但对于利用残疾人乞讨牟利的行为，目前尚无法追究刑事责任。
可以说，在刑法中增设此类犯罪，既是健全、完善我国儿童、残疾人权益保障体系的需要，也是与相关罪刑条款保持协调、衔接的要求。
4.境外相关立法例可资借鉴。在不少流浪乞讨问题较为严重的国家和地区，虽然对是否可以在公共场所乞讨、是否处罚欺诈性乞讨等问题做法不一，但出于对未成年人、残疾人合法权益的保护，针对上述操纵、利用未成年人、残疾人行乞的行为，在刑法中大都规定了相应的罪名，并予以严厉的惩罚。如，法国新刑法典第227条规定：直接挑动未成年人行乞的，处2年监禁并科45000欧元罚金；如被挑动之未成年人年龄在15岁以下，则处3年监禁并科7500欧元罚金。意大利和我国香港、澳门地区也有类似规定，值得我们借鉴。
二、刑法介入的形式
上述犯罪的客体是复杂客体，既侵犯了社会治安管理秩序(尤其是公共秩序)，也侵犯了未成年人、残疾人的合法权益，但主要客体为前者，考虑到这类犯罪发生的领域主要在公共场所，建议以刑法修正案的形式增设此种罪，作为现行刑法第二百九十一条之二(《刑法修正案》(三)已将投放虚假危险物质的犯罪作为该条之一加以规定)的内容。具体条文设计如下：“引诱、教唆、欺骗、利用不满14周岁的未成年人、残疾人乞讨，情节严重的，处××年以下有期徒刑、拘役，并处罚金；情节特别严重的，处××有期徒刑，并处罚金。”
“组织、强迫不满14周岁的未成年人、残疾人乞讨的，依照第一款规定处罚”。
“犯前两款罪，又有其他犯罪行为的，依照数罪并罚的规定处罚。”
说明：由于引诱、教唆、欺骗行为的社会危害性程度与组织、强迫他人乞讨略有不同，故对于前者以“情节严重”作为成立要件，对后者则不作此要求；对情节是否严重，应考虑组织人数、强迫程度、牟利数额多少等加以综合判定；数罪并罚的情形主要是指在组织、利用未成年人尤其是残疾儿童乞讨过程中，同时构成拐骗、拐卖、猥亵儿童、非法拘禁、故意伤害等犯罪行为的情况。另外，如果实施上述行为，情节轻微，尚不够刑事处罚的，应当予以治安处罚，为此，建议与刑法修正案相适应，在修订《治安管理处罚条例》时增设上述违反治安管理处罚的行为。
(作者系公安部治安局干部、法学博士)
法制日报
许成磊
一、刑法干预的必要性
犯罪的本质特征在于其严重的社会危害性，而操纵、利用不满14周岁未成年人、残疾人乞讨行为的社会危害性及其纳入刑法调整的必要性，可以从以下几个方面加以说明：
1.是有效维护当前社会治安秩序的现实需要。当前流浪乞讨问题成为影响社会治安的突出问题，原因是多方面的，其中操纵、组织未成年人、残疾人进行乞讨，起了推波助澜的作用，且因其活动的有组织性、持久性，进一步加剧了城市治安管理的难度，其对社会治安秩序的危害也最为严重。这不仅直接体现在其对公共场所秩序、交通秩序等的严重侵扰上，而且若任其发展，以致形成以地缘、亲属为纽带、游离于社会管理之外的丐帮势力、黑恶势力，则对国家的政治稳定和社会安定构成巨大的潜在威胁；同时，这些被操纵、控制的未成年人，在缺少良好教育和社会关爱的环境中，会逐渐形成并强化他们的反社会性格，诱发他们实施其他违法犯罪活动，成为危害社会的一大隐患。可以说，在当前处置流浪乞讨问题上，依法严厉打击以未成年人、残疾人为工具的乞讨活动是其中的关键，解决了这一问题，城市流浪乞讨问题严重的局面将会得以明显的扭转。
2.是保障儿童、残疾人正当、合法权益的需要，也是履行有关国际公约的应有之义。鉴于儿童的生理、心理特点，各国政府都十分注重对他们权益的保护，把儿童最大利益原则作为一项基本原则。我国于1990年签署并于1992年批准的《儿童权利公约》第三十二条、三十六条明确规定：儿童有权受到保护，以免受经济剥削和从事任何可能妨碍或影响儿童教育或有害儿童健康或身体、心理、精神、道德或社会发展的工作。缔约国应保护儿童免遭有损儿童福利的任何方面的一切其他形式的剥削之害。据调查统计，在我国许多大中城市都有相当数量的儿童、残疾人被幕后“黑手”操纵，充当乞讨牟利的“道具”，更甚者一些幕后操纵者故意“制造”、恶化残疾儿童伤口，以博得更多的社会同情，从而赚取、压榨更多利益。这种操纵、利用儿童尤其是残疾儿童乞讨牟利的行为，即属典型的经济剥削，由于流浪儿童受到操纵和控制，往往不可能成为自身利益的捍卫者，因而加大对上述行为的打击力度，既是有效维护其合法权益的需要，也是履行国际公约的必然要求。
另外，我国未成年人保护法第二十八条规定，除国家另有规定的外，任何组织和个人不得招用未满16周岁的未成年人。预防未成年人犯罪法第二十九条规定，任何人不得教唆、胁迫、引诱未成年人实施包括强行向他人索要财物在内的不良行为。根据这些规定，包括未成年人父母在内的任何人都不得指使、利用未成年人从事乞讨活动，因而打击这类违法犯罪行为，有充分的法律根据和法理支撑。
3.现行有关法律不足以有效惩治此类危害行为。虽然从未成年人保护法、预防未成年人犯罪法的相关规定中可以引申出法律对操纵、控制未成年人乞讨行为的否定态度，但因缺乏相应明确的制裁性条款，使得上述规定成为“无盾之法”。即便现行治安管理处罚条例第十九条关于扰乱社会秩序的条款以其极大的包容性而可将上述危害行为扩大解释为扰乱社会秩序的情形，但至多只能予以治安处罚。这对于当前严峻的操纵、利用他人乞讨的发展趋势来说，不啻于杯水车薪，难以起到有效的惩治和预防作用，也与该类行为的社会危害性程度极不相当。而且上述操纵、组织乃至强迫未成年人超时间、超强度乞讨牟利的行为，在社会危害性上与刑法中规定的强迫职工劳动罪、非法雇用童工从事特定劳动罪相比，有过之而无不及。虽然有人主张这种行为可以理解为变相的雇用童工，但这似乎有悖立法本意，也不符合刑法解释的一般原理，从罪刑关系的协调性来看，有必要将上述行为单独予以犯罪化。
另外，我国残疾人保障法虽然规定利用残疾人的残疾，侵犯其人身权利或者其他合法权利，构成犯罪的，依照刑法有关规定从重处罚。但对于利用残疾人乞讨牟利的行为，目前尚无法追究刑事责任。
可以说，在刑法中增设此类犯罪，既是健全、完善我国儿童、残疾人权益保障体系的需要，也是与相关罪刑条款保持协调、衔接的要求。
4.境外相关立法例可资借鉴。在不少流浪乞讨问题较为严重的国家和地区，虽然对是否可以在公共场所乞讨、是否处罚欺诈性乞讨等问题做法不一，但出于对未成年人、残疾人合法权益的保护，针对上述操纵、利用未成年人、残疾人行乞的行为，在刑法中大都规定了相应的罪名，并予以严厉的惩罚。如，法国新刑法典第227条规定：直接挑动未成年人行乞的，处2年监禁并科45000欧元罚金；如被挑动之未成年人年龄在15岁以下，则处3年监禁并科7500欧元罚金。意大利和我国香港、澳门地区也有类似规定，值得我们借鉴。
二、刑法介入的形式
上述犯罪的客体是复杂客体，既侵犯了社会治安管理秩序(尤其是公共秩序)，也侵犯了未成年人、残疾人的合法权益，但主要客体为前者，考虑到这类犯罪发生的领域主要在公共场所，建议以刑法修正案的形式增设此种罪，作为现行刑法第二百九十一条之二(《刑法修正案》(三)已将投放虚假危险物质的犯罪作为该条之一加以规定)的内容。具体条文设计如下：“引诱、教唆、欺骗、利用不满14周岁的未成年人、残疾人乞讨，情节严重的，处××年以下有期徒刑、拘役，并处罚金；情节特别严重的，处××有期徒刑，并处罚金。”
“组织、强迫不满14周岁的未成年人、残疾人乞讨的，依照第一款规定处罚”。
“犯前两款罪，又有其他犯罪行为的，依照数罪并罚的规定处罚。”
说明：由于引诱、教唆、欺骗行为的社会危害性程度与组织、强迫他人乞讨略有不同，故对于前者以“情节严重”作为成立要件，对后者则不作此要求；对情节是否严重，应考虑组织人数、强迫程度、牟利数额多少等加以综合判定；数罪并罚的情形主要是指在组织、利用未成年人尤其是残疾儿童乞讨过程中，同时构成拐骗、拐卖、猥亵儿童、非法拘禁、故意伤害等犯罪行为的情况。另外，如果实施上述行为，情节轻微，尚不够刑事处罚的，应当予以治安处罚，为此，建议与刑法修正案相适应，在修订《治安管理处罚条例》时增设上述违反治安管理处罚的行为。
(作者系公安部治安局干部、法学博士)
法制日报
许成磊
